Opsjonsavtaler om utbygging av dyrka og dyrkbar jord

Om rapporten

Sammendrag

På oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet legger Landbruksdirektoratet her frem en utredning om juridiske virkemidler som vil begrense og sikre åpenhet om opsjonsavtaler om kjøp av dyrka og dyrkbar jord for utbygging. Forslaget har sin bakgrunn i Stortingets behandlingen av nasjonal jordvernstrategi, der regjeringen ble bedt om å utrede virkemidler for å forsterke jordvernet ytterligere.

Utredningen er utarbeidet av en gruppe i direktoratet. Det er gjennomført arbeidsmøter med eksterne deltakere som har bidratt med kunnskap om omfanget av opsjonsavtaler og de utfordringene bruken av disse medfører.

Det er direktoratets inntrykk at opsjonsavtaler på dyrka og dyrkbar jord til utbygging er svært utbredt rundt tettstedene i de mest sentrale kommunene. Avtalene bidrar til press på matjorda for utbygging. Prisen på opsjonsavtalene varierer sterkt. Det finnes eksempler på avtaler hvor grunneier får kr. 500 000 pr år i 10 år for opsjonsavtalen, i tillegg til salgsverdien dersom arealene utbygges. Andre avtaler har langt mer beskjedne summer knyttet til seg. Den store utbredelsen, og inntektene opsjonsavtaler gir, kan føre til at bøndenes motivasjon til å drive jordbruk og å holde arealene i god hevd synker. Grunneieren og utbyggere som har inngått slike opsjonsavtaler vil i neste omgang kunne legge press på kommunens arealplanprosesser for å få omdisponert jordbruksarealet til utbyggingsformål.

Hovedpunktene i Landbruksdirektoratets forslag er som følger:

• Landbruksdirektoratet tolker «opsjonsavtale om utbygging» som en avtale som gir rett, men ikke plikt, til å bygge en gang i fremtiden.
• Opsjonsavtaler om utbygging av dyrka og dyrkbar jord kan i dag være konsesjonspliktige som utbyggingskontrakter etter konsesjonsloven. Reguleringen er imidlertid til dels uklar og vanskelig å håndheve, og dermed lite effektiv.
• Landbruksdirektoratet foreslår at opsjonsavtaler om utbygging av dyrka og dyrkbar jord skal reguleres i jordloven. Direktoratet foreslår samtidig at konsesjonsloven endres slik at avtalene som er regulert i jordloven, ikke omfattes av konsesjonsloven.
• Direktoratet foreslår samtidig at det bør vurderes om utbyggingskontrakter om rett til utbygging på andre arealer enn dyrka og dyrkbar jord fortsatt skal reguleres i konsesjonsloven. Fjerning av konsesjonsplikten for slike avtaler vil innebære en forenkling av regelverket.
• Reguleringen av opsjonsavtaler i jordloven foreslås gjort gjennom en utvidelse av det eksisterende fysiske omdisponeringsforbudet for dyrkbar jord i jordloven § 9, slik at forbudet også skal omfatte juridiske disposisjoner i form av avtaler om omdisponering til utbyggingsformål. Hva som kan defineres som opsjonsavtaler m.v. defineres i forskrift.
• Forbudet skal ikke gjelde tilfeller der arealet allerede er satt av til utbyggingsformål gjennom vedtak i medhold av plan- og bygningsloven. Dette er i tråd med dagens system i konsesjonsloven og jordloven. I tilfeller der arealer er satt av til landbruksformål, kan det åpnes for søknad om dispensasjon fra forbudet der det foreligger særlige grunner som tilsier at jordbruksinteressene bør vike. Det kan også være aktuelt å dispensere fra forbudet i tilfeller der opsjonsavtalen har en slik karakter og et slikt omfang at den ikke innebærer nevneverdig bindinger for grunneier til å disponere over den dyrka og dyrkbare jorda.
• Jordloven har allerede strenge sanksjonsregler knyttet til det fysiske omdisponeringsforbudet. En overføring av reguleringen av opsjonsavtaler fra konsesjonsloven til jordloven vil styrke myndighetenes juridiske grunnlag til å håndheve jordvernet. Dette vil gjøre regelverket mer effektivt, og derigjennom forsterke jordvernet ytterligere; i samsvar med Stortingets ønske.
• En av de største utfordringene med dagens regulering av opsjonsavtaler er manglende åpenhet. At opsjonsavtalene som regel bare vil være kjent av grunneier og utbygger, gjør det vanskelig å håndheve regelverket, som nettopp forutsetter at innholdet er kjent for myndighetene.
• Direktoratet antar at forslaget om å gjøre det forbudt å inngå opsjonsavtaler om utbygging av dyrka og dyrkbar jord uten at det er søkt om dispensasjon, sammen med de sanksjonene som er knyttet til brudd på regelverket, vil medføre en økning i omfanget av opsjonsavtaler som kommer til myndighetenes behandling sammenliknet med i dagens ordning med regulering i konsesjonsloven. Det legges til grunn at grunneiere i all hovedsak er lovlydige, og ikke ønsker å utsette seg for risiko for de straffereaksjoner som jordloven oppstiller.
• Direktoratet foreslår videre at det skal sikres åpenhet om opsjonsavtaler gjennom to supplerende virkemidler: For det første vil dispensasjonssøknadsplikten kunne gi grunnlag for å innhente statistikk fra kommunens behandling av disse sakene gjennom kommune-stat-rapportering, (KOSTRA-systemet). Systemet gir grunnlag for å innhente både landsdekkende, regional og kommunal statistikk over omfang av opsjonsavtaler (antall og areal). Dette vil gi myndighetene en bedre oversikt over omfanget av opsjonsavtaler generelt. Dersom ønskelig kan det også utvikles oversikter og statistikk ned på eiendomsnivå over hvilke arealer det hviler opsjonsavtaler på. For det andre foreslås lovfestet at grunneier skal være forpliktet til å opplyse jordleietaker om at han har inngått en opsjonsavtale på arealet som han leier ut. Samlet sett vil de virkemidlene som er nevnt ovenfor bidra til større åpenhet om opsjonsavtaler, og samtidig gi myndighetene større mulighet til å få kjennskap til innholdet i avtalene.

Landbruksdirektoratet foreslår i tillegg to andre alternative reguleringsmåter. Disse er:

• Et absolutt forbud mot opsjonsavtaler om rett til utbygging av dyrka og dyrkbar jord, dvs. uten adgang til dispensasjon.
•  Å bruke konsesjonsloven for å begrense og sikre åpenhet om inngåelsen av opsjonsavtaler. Begrepet «utbyggingskontrakter» i konsesjonsloven bør i så fall presiseres, for å gjøre det klart hvilke avtaler som er konsesjonspliktige.

Avslutningsvis peker direktoratet på at det er utfordrende å lovregulere forholdene rundt opsjonsavtaler, idet lovgivningens treffsikkerhet under enhver omstendighet er prisgitt grunneiers åpenhet – at grunneier retter seg etter lovgivningen. Denne forutsetningen medfører at det, på tross av de reguleringer som eksisterer i dag og de forslagene som fremkommer i utredningen, fremdeles er, og vil være, mulig å inngå opsjonsavtaler i det skjulte. Slike skjulte opsjonsavtaler vil ikke bli fanget opp i en eventuell KOSTRA-statistikk på feltet, idet de ikke kommer til myndighetenes kunnskap i form av en søknad om konsesjon (som i dag) eller en søknad om dispensasjon etter jordloven § 9, jf. forslaget. Til sist påpekes at kommunene allerede per i dag innehar myndigheten til å fastsette arealbruken gjennom plan- og bygningsloven uavhengig av både kjente og ukjente opsjonsavtaler. Behovet for ytterligere lovregulering rundt bruken av opsjonsavtaler må etter direktoratets syn konkret veies opp mot de ulempene slik regulering vil medføre, og hvor treffsikkert man er i stand til å utforme reguleringene.