5. Risikobasert kontroll
Søkerens opplysningsplikt og saksbehandlerens kontroll
I de regionale forskriftene står det følgende om opplysningsplikt og kontroll (§ 48 i nasjonal forskriftsmal):
«Søker av tilskudd plikter å gi alle opplysninger som kommunen, statsforvalteren og Landbruksdirektoratet finner nødvendig for å kunne forvalte ordningen.
Kommunen, statsforvalteren og Landbruksdirektoratet kontrollerer at utbetaling av tilskudd er riktige. Søker plikter å utlevere all bokføring, korrespondanse og opptegnelser som vedkommer tilskuddet. Opplysninger gitt i forbindelse med søknad om tilskudd kan også kontrolleres ved telling og måling på de eiendommer som foretaket benytter i driften».
Første ledd: Opplysningsplikt
Etter første ledd er søker pålagt en generell plikt til å gi opplysninger som kommunen, statsforvalteren og Landbruksdirektoratet etterspør i forbindelse med behandlingen av tilskuddssøknaden.
«Søker av tilskudd» omfatter alle foretak som har søkt om tilskudd for det søknadsåret som kontrolleres, uavhengig av om tilskuddet er utbetalt eller ikke.
Opplysningsplikten er begrenset til de opplysninger som forvaltningen «finner nødvendig» for å kunne forvalte ordningen. I dette nødvendighetskriteriet ligger det at opplysningsplikten ikke er ubegrenset og at bare relevante opplysninger kan kreves.
Relevante opplysninger omfatter
- grunnlagsmateriale for å kunne fatte vedtak om tilskudd
- dokumentasjon som muliggjør en effektiv kontroll av at utbetalingen av tilskudd er i overensstemmelse med forskriften og jordbruksavtalen
Andre ledd: Kontroll
Kommunen, statsforvalteren og Landbruksdirektoratet har rett og plikt til å kontrollere opplysningene i den enkelte søknad.
Dette omfatter:
- retten til å gjøre de maskinelle kontrollene som foretas av søknadssystemet
- risikobasert kontroll
Bestemmelsen er særlig sentral for å sikre forvaltningens adgang til å gjøre risikobasert kontroll gjennom dokumentkontroll og stedlig kontroll.
For å føre en effektiv kontroll av tilskuddet presiserer bestemmelsen om opplysningsplikt og kontroll at forvaltingen har rett til å få
- tilgang på relevant dokumentasjon
- tilgang til de eiendommer, herunder driftsbygninger, beite m.m., som foretakene benytter i driften.
Dokumentkontroll
Forvaltningen kan kontrollere foretakets bokføring, korrespondanse og opptegnelser som vedkommer tilskuddene (jf. andre ledd, første og andre punktum). For å tydeliggjøre at forvaltningen også har hjemmel til å ta med seg disse dokumentene for nærmere gransking er det fastsatt at «søker plikter å utlevere» all dokumentasjon.
Stedlig kontroll
Kontroll på de eiendommer som foretaket benytter i driften, omtales som stedlig kontroll. For at forvaltningen skal kunne kontrollere alle relevante forhold hos et foretak er det nødvendig at de gis adgang til alle eiendommer som foretaket benytter i driften, herunder også fellesbeite.
Forvaltningsloven § 15 danner det rettslige utgangspunktet for hvordan stedlig kontroll skal gjennomføres. Bestemmelsen er ikke til hinder for at det kan gjennomføres uanmeldte kontroller. Det er opp til forvaltingen å vurdere om det skal sendes varsel om kontrollen eller om kontrollen skal gjennomføres uanmeldt. Om kontrollen skal gjennomføres uanmeldt vil avhenge av formålet med kontrollen, og kan særlig være relevant i tilfeller der forvaltningen har grunn til å tro at foretaket vil unndra relevante opplysninger eller endre kontrollgrunnlaget dersom kontrollen varsles.
Hvis søker motsetter seg kontroll eller ikke etterkommer krav
Opplysningsplikten er ikke oppfylt dersom
- søker motsetter seg å bli kontrollert
- søker unnlater å etterkomme forvaltningens krav om utlevering av relevante opplysninger
- foretaket ikke tilrettelegger for at forvaltningen kan gjennomføre sine kontrolloppgaver
Ved stedlig kontroll av foretak med husdyr, skal det for eksempel forventes at foretaket har tilrettelagt for telling av dyr. Alternativt må foretaket kunne vise frem dokumentasjon på besetning, som dyreholdjournal.
Unntak kan likevel tenkes i enkelte tilfeller hvor
- det foreligger omstendigheter som gjør det umulig å etterkomme kravet
- det er andre årsaker som tilsier at det er urimelig å kreve dette
Konsekvenser ved brudd på opplysningsplikten
For konsekvenser av å motsette seg kontroll eller ikke etterkomme krav, se avsnittet "Virkningen av å motsette seg kontroll".
Om risikobasert kontroll og krav til forvaltningen
Risikobasert kontroll er en del av saksbehandlingsprosessen. Under en risikobasert kontroll vil enkelte søknader eller enkelte opplysninger i søknaden bli gjenstand for en utvidet gjennomgang.
Alle foretak som søker om regionalt miljøtilskudd kan bli valgt ut for kontroll, og kontrollen skal slik ha en preventiv effekt og forebygge feil i samtlige søknader som innleveres. Foretak kan velges ut til risikobasert kontroll på grunnlag av forhold som oppdages ved gjennomgang av søknaden, eller på grunn av helt andre utplukkskriterier, som for eksempel størrelsen på utbetalingen eller en spesifikk tilskuddsordning.
For regionale miljøtilskudd skal kontrollene i hovedsak være stedlige. I tilfeller der stedlig undersøkelse ikke vil gi tilstrekkelig kontroll, for eksempel ved sein søknadsfrist, kan stedlig kontroll suppleres/erstattes av dokumentkontroll.
Minst 5 prosent av søknadene som landbrukskontoret behandler per søknadsomgang skal det være gjennomført stedlig kontroll av (eventuelt dokumentkontroll) før saksbehandlingsfristen i fylket.
Utplukk til kontroll
Det skal gjennomføres risikobasert kontroll av opplysninger i søknader om tilskudd, jf. reglement for økonomistyring i staten. Adgangen til å utføre stedlig kontroll følger av de fylkesvise RMP-forskriftene. Kontroll kan utføres i hele saksbehandlingsperioden. Gjennomføringen av stedlig kontroll skal følge reglene i forvaltningsloven § 14 og § 15. Kommunen er også bundet av utrednings- og informasjonsplikten i forvaltningsloven § 17 og skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes.
Kommunen skal plukke ut søknader til kontroll på bakgrunn av en risikovurdering. Risiko er kombinasjonen av konsekvens og sannsynlighet.
Risiko = sannsynlighet x konsekvens
Risikobasert utplukk innebærer at kommunen må vurdere sannsynligheten for at det kan være feil i opplysninger i søknaden, og mulige konsekvenser de kan få. Relevante konsekvenser er for eksempel feil utbetaling av tilskudd, ulik behandling av like tilfeller og omdømmetap som følge av mangel på kontroll.
Kommunene skal plukke ut de tilfellene hvor risikoen blir vurdert som høyest til kontroll. Saksbehandler kan legge vekt på sin lokalkunnskap, tips og erfaringer fra tidligere søknadsomganger i risikovurderingen.
Kommunene skal dokumentere de vurderinger og prioriteringer som ligger til grunn for utvalget av søknader til kontroll. Slik dokumentasjon kan for eksempel være interne arbeidsdokument eller risikoverktøy.
Søknader som skal til stedlig kontroll må velges ut til kontroll før de godkjennes, dvs. når de har status «mottatt» eller «under behandling». Hvis saksbehandler oppdager noe som gjør at en søknad som er godkjent må velges ut til stedlig kontroll, må denne gjenåpnes (settes tilbake til «under behandling») før den kan markeres til stedlig kontroll i eStil-RMP. Når søknaden er markert, vil søknadsskjemaet i eStil-RMP bli endret til å få en egen kolonne med felter for å fylle inn kontrollverdier. Det er ikke mulig å fjerne denne markeringen etter at den er satt.
Dersom det er avvik mellom opplysningene søker har gitt i søknaden og resultatet av stedlig kontroll, som kunne ha ført til en urettmessig utbetaling av tilskudd, skal kommunen alltid vurdere om det er grunnlag for avkorting, se kapittel "Saksbehandling og avkorting", avsnittet om avkorting. Dersom kontrollen har avdekket forhold som kan indikere brudd på annet regelverk, som skatteunndragelse eller brudd på arbeidsmiljøloven, bør ansvarlig myndighet varsles.
Varsel om kontroll
Hovedregelen er at kommunen skal varsle foretaket før kontroll. Dersom det er mistanke om at foretaket vil endre kontrollgrunnlaget når det varsles om kontroll, kan kontrollen skje ved uanmeldt oppmøte. Ved uanmeldte kontroller gis informasjonen i varselet samtidig med kontrollen. Varselet kan gis muntlig.
Det som skal fremgå av varselet er:
- hjemmel for kontroll
- at formålet med kontrollen er å sikre rett utbetaling av tilskudd
- informasjon om hva som skal kontrolleres
- hvilken dokumentasjon foretaket skal legge frem under kontrollen
- informasjon om søkers plikter, herunder at innehaver eller en person som forplikter foretaket skal være til stede, og foretakets plikt til å samarbeide og fremlegge dokumentasjon for saksbehandler
- informasjon om at utbetaling av tilskudd kan blir utsatt og at tilskuddet kan avkortes eller avslås dersom søker motsetter seg kontroll
- informasjon om søkers rettigheter, herunder retten til å klage på beslutningen om at det skal foretas kontroll og retten til å ha et vitne til stede under kontrollen
- forslag til tidspunkt for kontrollen (endelig tidspunkt fastsettes etter avtale med foretaket
Søker kan klage på beslutningen om å gjennomføre kontrollen. Klagen må fremsettes senest når kontrollen skal gjøres. Reglene for klage følger av forvaltningsloven § 15 fjerde ledd. Ved uanmeldt kontroll anbefales det å avklare dette med statsforvalteren på forhånd. Dette for at statsforvalteren skal kunne behandle eventuell klage umiddelbart slik at unødvendig venting medfører at kontrollen ikke kan gjennomføres slik som planlagt.
Gjennomføring av stedlig kontroll
Ved besøk hos foretak og samtale med den ansvarlige bør det tilstrebes et best mulig miljø for kommunikasjon. Kommunens representant(er) må være oppmerksomme på hvordan de blir oppfattet og legge til rette for at begge parter opplever kontrollen som trygg. Kommunen må være bevisst hva den kommuniserer og ikke skape unødvendig avstand. Kontrolløren må fremstå saklig og objektiv, og unngå å ta stilling til moralske og etiske sider ved kontrollobjektets handlinger.
Informer om hvilke funn som er gjort og hva kommunen har observert. Dette skal noteres i kontrollskjemaet, som signeres av foretakets ansvarlige og kommunens kontrollør. Ikke konkluder med hvilke konsekvenser funnene vil få for kommunens vedtak, men beskriv gjerne muntlig hvilke vurderinger kommunen vil gjøre og vis til når vedtak kan forventes i Altinn.
Det kan gå lang tid mellom gjennomføring av kontroll og utsending av vedtak. Kommunen må ta høyde for at foretakets ansvarlige ikke husker og forstår alt som ble sagt på kontrollen og sørge for at kommunens vurderinger kommer tydelig frem i det skriftlige vedtaket og at vedtaket er godt begrunnet.
Dokumentasjon av stedlig kontroll
Kommunen skal dokumentere resultatene av stedlig kontroll. Opplysningene som er notert under kontrollen bør inneholde:
- tydelige observasjoner som gjør det enklere i saksbehandling senere, samt ved eventuelle klagesaker
- navn på de personer som er til stede
- undersøkelsens gjenstand, formål og lovhjemmel
Innehaver av foretaket eller en annen person som forplikter foretaket, skal signere på kontrolldokumentasjonen for å bekrefte at stedlig kontroll er gjennomført, og at han/hun er enig i opplysningene som er notert under kontrollen. Kontrolldokumentasjonen skal også signeres av kommunens representant.
Om dokumentkontroll
Med dokumentkontroll menes bruk av skriftlige kilder til å etterprøve opplysningene i den innleverte søknaden om tilskudd. Dokumentasjonen må gi den nødvendige informasjon som etterspørres.
Hvis dokumentasjonen ikke gir de nødvendige opplysninger, kan foretaket pålegges å legge frem alternativ dokumentasjon eller det kan gjennomføres stedlig kontroll.
Krav til dokumentasjonen
Ved bruk av dokumenter som kontrollgrunnlag, må saksbehandler sette visse krav til dokumentasjonen som legges frem.
Dokumentasjonen som legges fram må være troverdig
Hvis dokumentasjonen ikke er troverdig, kan ikke foretaket bevise at de er berettiget tilskudd. At dokumentasjonen ikke er i samsvar med annet regelverk, kan være en indikasjon på at den ikke er troverdig. For eksempel kan det legges vekt på om kravene til dokumentasjon etter bokføringslovens regler er fulgt, der foretaket legger frem faktura eller bilag som dokumentasjon.
Formålet med disse undersøkelsene er ikke å konstatere brudd på et regelverk som forvaltes av en annen særlovsmyndighet, men å vurdere om opplysningene oppgitt i søknaden er troverdige. Innenfor tilskuddsforvaltning kan derfor ikke brudd på formkrav i andre regelverk i seg selv, legges til grunn for avslag av tilskudd.
Hvis foretaket heller ikke på annen måte kan sannsynliggjøre at opplysningene i søknaden er riktige, kan tilskuddet avslås.
Hvis det i denne prosessen oppdages noe som kan være i strid med et regelverk som en annen myndighet forvalter, som for eksempel Mattilsynet eller Skatteetaten, bør det vurderes om denne myndigheten skal varsles om forholdet.
Dokumentasjon utstedt av en konkret myndighet
I enkelte tilfeller stilles det krav til at dokumentasjonen er utstedt av en konkret myndighet. Dette gjelder for eksempel økologisk sertifikat som må være utstedt av Debio. Hvis det er et krav at dokumentasjonen skal være utstedt av en kontret myndighet, vil det framgå av regelverk og rundskriv.
Krav på opplysninger og utlevering av dokumentasjon rettes til søker.
Hjemmelen for å kreve opplysninger og dokumentasjon følger av de regionale forskriftene. Det er adgang til å kreve alle opplysninger som kommunen, statsforvalteren og Landbruksdirektoratet finner nødvendige for å kunne forvalte ordningen.
Pålegg om å gi opplysninger er regulert i forvaltningsloven § 14. Der søker pålegges å gi opplysninger, eller sende inn dokumentasjon, skal hjemmelen for pålegget (forskriftens paragrafnummer) angis. Søker har rett til å klage over pålegget dersom han mener at han ikke har plikt eller lovlig adgang til å gi opplysningene. Søker skal gjøres oppmerksom på klageadgangen i forbindelse med pålegget jf. forvaltningsloven § 14.
Hvis kommunen trenger å innhente dokumentasjon som ikke finnes i offentlige registre, skal kommunen be om å få denne informasjon direkte fra foretaket. Dette gjelder selv om foretaket selv må hente inn dokumentasjonen fra andre parter. Søkers opplysningsplikt og hjemlene for kontroll retter seg mot det foretak som søker tilskudd. Retten til å avslå tilskuddet gjelder der foretaket ikke overholder sin opplysningsplikt, eller åpner for/bidrar til at forvaltningen kan gjennomføre sine kontrolloppgaver. Tilsvarende gjelder retten til å avkorte tilskuddet når foretaket ikke overholder de frister som kommunen, statsforvalteren eller Landbruksdirektoratet har satt for å kunne utføre sine kontrolloppgaver.
Virkningen av å motsette seg kontroll
I de regionale forskriftene (§ 49 i nasjonal forskriftsmal) står det:
«Tilskuddet kan også avkortes dersom foretaket har oversittet de frister som kommunen, statsforvalteren eller Landbruksdirektoratet har satt for å kunne utføre sine kontrolloppgaver i medhold av [§ opplysningsplikt og kontroll]».
Utsette vedtak til saken er tilstrekkelig opplyst
Dersom søker motsetter seg kontroll, bør kommunen utsette vedtak om tilskudd inntil saken er tilstrekkelig opplyst, eventuelt til kontrollen er gjennomført. Dersom det ikke er gjennomført kontroll som tenkt før hovedutbetalingen, og dette skyldes foretaket som skal kontrolleres, kan tilskuddet avkortes eller avslås.
Avkorting tilskudd
Foretak som motsetter seg kontroll og unnlater å etterkomme forvaltningens krav om utlevering av relevante opplysninger, oppfyller ikke opplysningsplikten som er fastsatt i de regionale forskriftene. Konsekvensen av brudd på opplysningsplikten er at forvaltningen ikke har tilstrekkelig informasjon til å vurdere om foretaket oppfyller vilkårene for tilskudd og tilskuddet kan avkortes jamfør utdraget fra forskriftsmalen over.
Avslå tilskudd
Hvis foretak som motsetter seg kontroll, og unnlater å etterkomme forvaltningens krav om utlevering av relevante opplysninger, må kommunen vurdere om foretaket oppfyller opplysningsplikten jamfør de regionale forskriftene. Konsekvensen av brudd på opplysningsplikten er at forvaltningen ikke har tilstrekkelig informasjon til å vurdere om foretaket oppfyller vilkårene for tilskudd, og dermed ikke kan fatte vedtak om utbetaling av tilskudd.