Forvaltningsmodeller for sikringsskog mot naturfarer

Om rapporten 

Sammendrag

Skog kan fungere som sikringstiltak mot naturfarer, men effekten varierer med skogtilstand og type naturfare. Skogsdrift kan både bidra positivt og negativt. Dette har konsekvenser både for de samfunnsinteressene som skal beskyttes, for den enkelte skogeier og for skognæringen som helhet. Flere rapporter har i den senere tid aktualisert temaet.

Målsettingen med prosjektet har vært å utrede og foreslå forvaltningspraksis der hensynet til både samfunnssikkerhet og god forvaltning av skogressursen ivaretas best mulig.
Prosjektgruppa har bestått av representanter fra NVE og Landbruksdirektoratet som har det overordnete ansvaret for henholdsvis sikring mot naturfarer og forvaltning av skogressursene.
Dagens praksis fører til usikkerhet både hos myndighetene og skogbruksnæringen, fordi forholdene i og mellom regelverk er uavklart. Begge lovene skogbrukslova og plan- og bygningsloven har hjemler som kan regulere skogsdriften, selv om det er noe usikkerhet rundt tolkningene av enkelte bestemmelser.

Det er særlig i tidligere skogreisingsstrøk at skredrisikoen er størst. Her står etter hvert store skogsarealer i skredterreng klar for avvirkning. Den plantede granskogen har gitt sikring mot skred i mange år, selv om dette ikke var målsettingen. Skogen ble plantet med det mål for øye å produsere tømmer til industrien og gi skogeieren økonomisk utbytte. Strukturen i denne plantede skogen gir lite handlingsrom for hogst som tar hensyn til sikkerhet mot naturfarer. Men det er også mange områder i etablerte skogstrøk som har skredterreng og behov for sikring av bebyggelse og infrastruktur mot skred.

Usikkerhet fører i mange tilfeller til passivitet. Mangel på kunnskap og fraværet av et forvaltningsopplegg kan også føre til at det blir gjennomført hogster som blottlegger bebyggelse og infrastruktur for skredrisiko.
For å kunne lykkes med et forvaltningsopplegg må en rekke tiltak gjennomføres. Vi har kalt disse for byggesteiner:

• Lovanvendelse
• Metoder for å kartlegge sikringsskog
• Oppfølging
• Retningslinjer for forvaltning av skogen
• Digitale kartløsninger kombinert med forvaltningsregler
• Økonomiske insitamenter

Utelates en eller flere byggesteiner, blir opplegget ustabilt og i verste fall kan resultatet bli ubrukelig.
Det er nødvendig å regulere dette gjennom lovverket for å sikre likebehandling og at nødvendige tiltak blir gjort. Dokumentasjonskrav for tilstrekkelig sikkerhet mot naturfare krever langsiktig forutsigbarhet. Markedsmekanismene fungerer etter lønnsomhetsprinsippet og gir ingen garanti for at de viktigste tilfellene blir tatt tak i. Tiltakene kan likevel, og med fordel, bli gjennomført av private aktører.

Nullalternativet, det vil si fortsette med dagens løsning der forvaltningsopplegget er uavklart, vil være uheldig både for skogbruksnæringen og for samfunnssikkerheten. Sikringsbehovet til kommunene vil trolig føre til at de etter hvert skaffer seg de nødvendige hjemler for å regulere skogsdriften gjennom plan- og bygningslovsystemet, dersom vernskogforvaltning uteblir.

Prosjektgruppa mener at skogbrukslova er best egnet til å gi bestemmelser om skog. Vernskogbestemmelsen i § 12 som gjelder vern mot naturfarer, er laget for dette formålet, og den kan anvendes slik den er. I tillegg ivaretar skogbrukslova hensynet til forvaltning av skogressursene. Arealplanene og reguleringsplanene kan opprette hensynssoner på grunnlag av vernskogområdene og innarbeide forvaltningsreglene fra vernskogforskriftene som bestemmelser til hensynssonene. Uansett løsning er det viktig med god kommunikasjon mellom det planfaglige og skogbruksfaglige i kommunen. Det er behov for retningslinjer for utarbeiding av vernskogforskrift som tydeliggjør kommunens ansvar og rolle.

Hvilken metode for kartlegging av sikringsskog som velges, har stor betydning både for sikkerheten og for skogbruksnæringen. Den skal både sikre at all skog i skredterreng med nedstrøms risiko blir fanget opp, samtidig som den ikke tar med unødvendig skogareal. Sikringsskog og skog som ikke har funksjon som sikring, ligger ofte inne imellom hverandre. Vi anbefaler at en tar utgangspunkt i et bruttoareal og snevrer inn med grunnlag i faresonekartlegging, GIS-analyser og annen kunnskap.

Vernskogforskriften kan anvende meldeplikt for å følge opp hogsten. Et brutto vernskogareal kan i en del tilfeller føre til mange hogstmeldinger. Det er nødvendig, mener vi, å utvikle digitale kartløsninger som kombinerer informasjon om skredfare med relevant informasjon om skogen. Dersom en også knytter forvaltningsregler og meldeplikt til dette, kan en del av saksbehandlingen av hogstmeldingen effektiviseres og automatiseres.

En tilskuddsordninger som dekker merkostnadene skogeier har med å ta hensyn til sikkerheten, det vil si rådighetsinnskrenkningen, er en forutsetning. Den bør også utformes på en slik måte at den stimulerer til fortsatt drift og investering i skogbruket. Skogbrukslovas vernskogbestemmelse om vern for annen skog, eller vern for å ivareta sårbar skog, gjelder hensynet til skogbruket. Vern mot naturfarer, på den annen side, gjelder sikring av andre økonomiske interesser enn skogbruket. I tillegg bør det etableres en tilskuddsordning for skjøtselstiltak for å opprettholde eller bedre skogens sikringsfunksjon. Verken skogbrukslova eller pbl. har hjemmel for noe av dette. Det er eier av sikringsobjektet som er økonomisk ansvarlig for å sikre sin bebyggelse eller infrastruktur. Finansieringen bør inngå som en del av det totale opplegget for sikring. Dette kan skje ved at en andel av en økt ramme i en ordning som organiseres av NVE, settes av til sikringsskog. Selve forvaltningen kan gjennomføres av Landbruksdirektoratet som rapporterer tilbake til NVE..

Det er prosjektgruppas klare målsetting at skog som sikringstiltak skal kunne la seg kombinere med skogsdrift. Gjort på rette måten vil et aktivt skogbruk kunne være med på å bedre og sikre en forutsigbar sikringsfunksjon. De store investeringene som er lagt ned i skogreising, bør komme både trygghet for befolkningen og skognæringen og næringslivet i distriktene til gode. Sammenlignet med kostbare sikringsinstallasjoner vil kostnadene med å skjøtte skogen for dette formålet kunne være et langt rimeligere alternativ.