Tilskudd til veterinærreiser

Om rapporten

Sammendrag

Landbruks- og matdepartementet ga i supplerende tildelingsbrev av 02.07.2021 Landbruksdirektoratet i oppdrag å utrede ulike problemstillinger knyttet til tilskudd til veterinærreiser:

1. Utred mulige grep for å løse utfordringene som både søkere og forvaltning har med den såkalte nærmeste veterinær-regelen. Eventuelle løsninger bør vurderes i lys av hensynet til målretting og enkel forvaltning, mulighetene for uønskede tilpasninger til regelverket og økonomiske konsekvenser.
2. Utred om tilskuddsordningen kan målrettes enda mer mot de husdyrprodusentene som har høyest veterinærkostnader.
3. Vurder om reisetilskuddsordningen bør utvides til også å omfatte reiser i forbindelse med embryoinnlegging på storfe.

Reisetilskuddsordningen har som mål å jevne ut forskjeller mellom husdyrprodusenter koplet til geografiske ulikheter i produksjonskostnader og inntektsmuligheter. Dette skjer ved at det gis tilskudd til reiser i forbindelse med de aller fleste veterinærtjenester på husdyr, så fremt kostnadene overstiger en egenandel tilsvarende tilskuddet for å kjøre 40 kilometer med bil. Selv om tilskuddsordningen har husdyrprodusentene som målgruppe, så er det veterinærene som søker om og får utbetalt tilskuddet. Tanken er at veterinærer som får utbetalt tilskudd skal fakturere husdyrprodusentene på en måte som innebærer utjevning av reisekostnadene mellom dem.

Det er ønskelig å fjerne nærmeste veterinær-regelen

Sett i kombinasjon med at det bare gis tilskudd til nødvendige reisekostnader og at det ved beregningen av tilskuddet skal legges til grunn at reisen er foretatt på den mest hensiktsmessige måten, så er det tydelig at formålet med nærmeste veterinær-regelen er å begrense statens utgifter til tilskuddsordningen. I lys av dette ville billigste veterinær-regelen vært et riktigere kallenavn på regelen.  

I mange tilfeller vil den nærmeste veterinæren være den som har lavest transportkostnader for å komme seg til og fra stedet der husdyra befinner seg. I forbindelse med utarbeidingen av den elektroniske søknadsløsningen, som ble tatt i bruk høsten 2020, ble det imidlertid veldig tydelig at dette ikke nødvendigvis alltid er tilfellet. Dette kan både skyldes geografiske og infrastrukturmessige forhold, men også det at regelen ikke er presist utformet. Veterinærene er ofte innom flere husdyrprodusenter på en dag. Det er langt fra alltid de er innom kontoret mellom de ulike besøkene. Avhengig av om man tar utgangspunkt i det faste kontorstedet til veterinæren og ser på et og et besøkspunkt på reiseruta isolert, på de totale reisekostnadene for alle besøkene under ett, eller om man tar utgangspunkt i den faktiske situasjonen på et hvert tidspunkt, vil det kunne variere hvorvidt veterinæren er nærmest/billigst til en og samme husdyrprodusent eller ikke.

Selv om man hadde presisert hvilken variant av nærmeste/billigste som skulle gjelde, så kan det i områder der det er mer enn en veterinær som praktiserer, fortsatt være utfordrende å vite om en veterinær er den nærmeste eller ikke. Det finnes nemlig ingen oversikt over - kompetansen til de ulike veterinærene/hvilke oppdrag de påtar seg, - hvor alle veterinærene har sitt faste kontorsted eller befinner seg, eller – når veterinærene er tilgjengelige for oppdrag. Dette kan delvis løses ved å fjerne ordet tilgjengelige fra nærmeste veterinær-regelen og å samle inn og synliggjøre opplysninger om veterinærenes faste kontorsted og kompetanse. Et slikt grep vil imidlertid gi dårligere målretting ved at tilskuddet da langt fra alltid blir beregnet på grunnlag av det som er nødvendige kostnader. Ingen veterinærer er jo tilgjengelige til enhver tid. Dette kan resultere i et dårligere næringsgrunnlag for veterinærene som blir rammet hardest fordi de, for å dekke inn reisekostnadene, må fakturere husdyrprodusentene betydelig mer enn det den veterinæren som faktisk er nærmest/billligst (men som kanskje bare jobber deltid) må.

Hvis man velger å se bort fra ulempene med at målrettingen blir dårligere og at noen veterinærer vil rammes mye hardere enn andre av dette, er det lett å tro at utfordringene med nærmeste-veterinærregelen kan løses ved digitalisering. Det er jo bare å beregne hva alle ulike varianter av reiseruter fra alle ulike veterinærforetak ville ha gitt av tilskudd og så utbetalt det laveste. Dessverre er ikke dette mulig. Grunnen er at tilskuddsberegningen blant annet bygger på informasjon om utgifter til bompassering og kommersiell transport som ikke er rutegående, reise- og ventetid, samt reiserute til besøkssteder det ikke er veiforbindelse til. Disse opplysningene må veterinæren som har foretatt reisen legge inn i søknadsskjemaet. Slike opplysninger vil mangle for alle andre alternative reiseruter som det i prinsippet er nødvendig å beregne tilskudd for hvis man skal være trygg på å finne frem til den nærmeste/billigste veterinæren i alle saker.

Landbruksdirektoratet anbefaler at nærmeste veterinær-regelen fjernes. Da slipper veterinærene å være usikre på om de har fylt ut tilskuddssøknaden i tråd med regelverket og statsforvalteren slipper å bruke store ressurser på oppfølging av en regel som kan være nærmest umulig å kontrollere. Vi mener hovedregelen som i dag gjelder for reiser gjennomført i forbindelse med veterinær vakttjeneste, om at tilskuddet skal beregnes på grunnlag av faktisk utgangs- og endepunkt, bør gjelde for alle reiser. Ved å innføre en hjemmel for skjønnsfastsetting av tilskuddet hvis reisen mot formodning er uforholdsmessig kostbar, mener vi det er mulig å sikre at tilskuddsutbetalingene holdes på et fornuftig nivå og unngå utbetalinger som vil kunne rokke ved tilskuddsordningens legitimitet.  Videre bør det settes av 0,5 mill. kroner til tiltak i søknads- og saksbehandlingsløsningen for å følge opp ekstra dyre/lange reiser.

Med dette grepet kan man fortsette å bruke den nyutviklede elektroniske søknads- og saksbehandlings-løsningen som er svært godt egnet til å beregne tilskuddet basert på de faktiske kostnadene. Det er ingen tvil om at husdyrveterinærer flest forsøker å organisere sin arbeidshverdag så hensiktsmessig som mulig for å kunne yte best mulig veterinærtjenester til husdyrprodusentene. Dette tilsier at det ikke vil bli noen merkbar økning av utbetalingen over tilskuddsordningene selv om man fjerner nærmeste veterinær-regelen. Flere steder i landet er det for få veterinærer. Å innrette beregningen av tilskuddet med tanke på noen få, som eventuelt ikke har tanker for at reiser bør gjennomføres på den mest hensiktsmessige måten og at reisekostnadene også er en side ved dette, er ikke særlig lurt. Det gjør ordningen unødvendig kostbar å forvalte. I tillegg er det i strid med den såkalte tillitsreformen, om at fagfolk skal bruke mindre tid på rapportering og firkanta systemer, og mer tid på faget sitt, som regjeringen oppgir å  ha som et viktig prosjekt.

Landbruksdirektoratet anbefaler ingen grep med tanke på ytterligere målretting

Hvis man utvider egenandelssonen til 60 kilometer, så vil dette gjøre at mange får betydelig høyere veterinærkostnader enn i dag. Årsaken er at jo større fradragssonen er, jo større blir egenandelen for alle, også for husdyrprodusenter som holder til utenfor egenandelssonen. Dersom man skal bruke alt tilskuddet som ikke kommer til utbetaling hvis sonen økes fra 40 til 60 kilometer, kan det være naturlig å sette ordinær sats til 18,50 kroner. I så fall vil egenandelen øke fra 575 til 1 110 kroner. Husdyrprodusenten må da holde til slik at reisetilskuddet utgjør minst tilskudd for 75 kilometer reise med veterinærens egen bil for at tilskuddet for reisen skal bli høyere enn i dag.  Fordelingen av tilskuddsutbetalingene mellom de ulike fylkene vil også bli endret. Nordland vil få en enda mye større andel av tilskuddsmidlene. Troms og Finnmark vil også få en litt større andel, mens utbetalingene vil gå ned i alle andre fylker.

Vi anbefaler heller ikke innføring av en minstegrense for utbetaling av tilskuddet ut over den eksisterende egenandelen. Dette vil skape ekstra arbeidsbyrde for veterinærene, som tross alt ikke mottar noen godtgjørelse for sitt arbeid med å utjevne husdyrprodusentenes kostnader, uten å ha særlig stor effekt på målrettingen. Differensiering av satsene for ulike deler av landet eller ved at det gis en høyere sats per reiste kilometer som overstiger en viss tilbakelagt distanse kan tenkes å bidra til ytterligere målretting. Dette vil imidlertid komplisere ordningen. Det krever mye arbeid for å komme frem til hva de eventuelt differensierte satsene skal ligge på og for å sikre at de fortsatt er hensiktsmessig innrettet ved fremtidige strukturendringer som kan ha betydning for veterinærenes næringsgrunnlag.

Landbruksdirektoratets inntrykk er at det blir stadig vanskeligere å rekruttere veterinærer til husdyrpraksis ute i kommunene, og vi erfarer et økende antall henvendelser fra kommuner som ikke klarer å opprettholde et tilfredsstillende veterinærvakttilbud hele året. Selv om reisetilskuddet ikke har som formål å bidra til veterinærdekning, må det utvises forsiktighet med å øke egenandelen eller gjøre andre grep for å målrette tilskuddet mot husdyrprodusentene med de største veterinærkostnadene hvis dette kan få negative effekter for veterinærdekningen.

Reiser i forbindelse med embryoinnlegging kan gjerne innlemmes i tilskuddsordningen

Embryoinnlegging kan bidra positivt til bondens inntekt gjennom eksempelvis raskere produksjonsøkning, evne til å raskere kunne tilby produkter med de kvaliteter industrien og markedet etterspør, samt friskere dyr som trenger mindre medisiner og veterinærbehandling. Friskere dyr gir også lavere utslipp av klimagasser. Tempoet i avlsfremgangen på seminokser påvirkes av i hvor stor grad embryoinnlegging tas i bruk som behandlingsform.

Det er sannsynlig at utbetalingene over tilskuddsordningen vil øke dersom embryoinnlegging innlemmes. I perioden fra og med 1.11.2020 til og med 31.10.2021 ble det utført 1 116 veterinærreiser i forbindelse med embryoinnlegging. Flere av besøkene var imidlertid kombinert med utførte andre typer veterinærtjenester slik at disse uansett ga tilskuddsutbetaling. Landbruksdirektoratet har beregnet at det hadde blitt utbetalt 240 000 kroner mer over tilskuddsordningen hvis embryoinnlegging hadde vært inkludert i reisetilskuddet.

Å inkludere embryoinnlegging i reisetilskuddet vil redusere bransjens kostnader med denne behandlingsformen. Det kan på sikt bidra til at flere produsenter får reell tilgang til slik behandling slik at reisekostnadene per embryoinnlegging øker. Dermed kan også utbetalingene over tilskuddsordningen øke noe mer enn det dagens reisemønster til embryoinnlegginger tilsier. Det er imidlertid ikke grunn til å tro at økningen blir særlig stor med mindre Geno endrer strategi om å ikke tilby mer enn ca. 4000 embryoinnlegginger per år eller andre aktører også begynner å tilby embryoinnlegging i et visst omfang.

Å bruke reisetilskuddet til å bygge opp under en behandlingsform som sikrer raskere avlsfremgang, bør kunne forsvares i møte med samfunnskrav som fordrer stadig raskere omstillingsevne hos husdyrprodusentene for å være konkurransedyktige og effektive. Selv om det ikke er nødvendig at alle produsenter tar i bruk behandlingsformen, vil en inkludering i reisetilskuddet bidra til å sikre at behandlingsformen får et stort nok omfang til at det får ønskelig effekt for alle produsenter. Landbruksdirektoratet anbefaler derfor at embryoinnlegging innlemmes i tilskuddsordningen og at det settes av 500 000 kroner ekstra over ordningen for å dekke antatte økninger i tilskuddsutbetalingene i årene fremover.