Oljen som inspirasjon for bioøkonomien

Utgangspunktet for prosjektet har vært Norges Bondelags vedtatte mål om at norsk landbruk skal være fossilfritt innen 2030. Formålet har vært å identifisere tiltak og virkemidler for verdikjeder knyttet opp mot matproduksjon, som del av en framtidig bioøkonomi og som samtidig bidrar til et fossilfritt norsk landbruk innen 2030. Prosjektet vil gi innspill til hvordan det kan tilrettelegges for en næringsomstilling der landbruk, industri og energi ses i sammenheng, og som samtidig bidrar til å gjøre Norge klimanøytralt, styrker norsk konkurranseevne og skaper framtidige arbeidsplasser.

Bioøkonomi og nasjonal strategi

Bioøkonomi er et begrep som i økende grad benyttes i nasjonale og internasjonale målsettinger der målet er en bærekraftig omstilling bort fra en fossilt drevet økonomi til en bærekraftig produksjon av mat, fiber og andre biobaserte produkter med mindre ressursbruk, miljøpåvirkning og reduserte drivhusgassutslipp (EU-kommisjonen 2015). Overgangen mot en bioøkonomi krever at utslippsreduksjon kombineres med innovasjon og næringsutvikling i landbruket med tilhørende industri. Et sentralt underliggende perspektiv på bioøkonomien er mer effektiv bruk av materialer, energi, vann og landressurser i forbindelse med økonomisk og industriell aktivitet, samtidig som man reduserer de negative klima- og miljøvirkningene
av den samme aktiviteten. Det er langtidsperspektivet som må legges til grunn når produksjonsbeslutninger tas.

Sentrale tiltak i en slik omtsilling bør derfor være forankret i både FoU, innovasjon og rammebetingelser for industrivirksomhet. Det betyr at flere departement og sektorer må samarbeide. I tillegg må strategisk tenkning og overordnede planer munne ut i konkrete tiltak og virkemidler på tvers av sektorer i samfunnet.

Det arbeides for tiden med en nasjonal strategi for bioøkonomi, men per i dag finnes det ingen helhetlig strategi i Norge for hvordan samfunnet skal omstilles fra petroleumsøkonomi og over mot fossilfri bioøkonomi. Gjennomgangen av de politiske virkemidlene i denne rapporten som er relevante for landbruket, viser at mål og virkemidler knyttet til energi- og klimaspørsmål i liten grad er samordnet.

Den tradisjonelle norske industripolitikken sørget for at norske bedrifter fikk tilgang på utenlandsk kapital samtidig som rammebetingelsene sørget for at eierskap og styringen av næringen i hovedsak forble nasjonal. Rammebetingelsene for dette er endret, gitt globalisert næringsliv og finanskapital, men det nasjonale handlingsrommet er fortsatt betydelig både med hensyn på EØS-avtalen og når det gjelder tilgang på finanskapital. Erfaringer fra større næringsomstillinger i henholdsvis Tyskland, Danmark og Finland i nyere tid, viser at det er et stort mulighetsrom innenfor EØS-avtalen.

Politisk vilje og rammevilkår for utvikling av den naturressursbaserte økonomien

Som potensiell inntektspost fikk oljen først stor betydning etter at det første oljefunnet var satt
i produksjon på Ekofisk-feltet i1969. En viktig forutsetning for å kunne utnytte en ressurs er politisk råderett. Norge erklærte suverenitet over norsk sokkel i 1963. For fornybarsektoren er det på plass et lovverk for norsk Oljen som inspirasjon for bioøkonomien 4 eiendomsrett, og dermed foreligger råderett over ressursene. I 1965 vedtok Stortinget petroleumsskatteloven for å sikre fellesskapet en andel av den grunnrenten som utvinning av en naturressurs kan gi. Noe tilsvarende finnes ikke for fornybarsektoren. Statens oljeråd ble opprettet, og konsesjonsloven for tildeling av konsesjoner på norsk sokkel ble vedtatt. Konsesjonstildeling for fornybar energi er regulert blant annet gjennom energiloven. Fornybare energiressurser er mange og spredt, men de kan likevel danne grunnlag for et eget Fornybarråd som kan bistå departementet med råd om utnyttelse av fornybare energiressurser på tvers av teknologiene.

Etter Suezkrisen i 1970–1973 ble oljeprisen firedoblet, og Stortinget vedtok det som kalles de 10 oljebud. Formålet var å sikre nasjonal kontroll over oljeressursene, etablere trygg og sikker energitilførsel, utvikle ny næringsvirksomhet med utgangspunkt i oljen som ressurs, og medvirke til at det ble etablert arbeidsplasser langs kysten og i kommuner med lav sysselsetting. Statens engasjement i oljeutvinningen skulle også sørge for en samordning av norske interesser overfor petrokjemisk industri og etablering av et nasjonalt integrert oljemiljø. Noe tilsvarende finnes i liten grad for fornybarsektoren.

Tilgang på offentlig og privat kapital til en lavkarbonomstilling av samfunnet

Oljeutvinning og storskala utvinning av naturressurser hadde ikke vært mulig uten at staten stilte opp med finansering. På tidlig 1960-tall hadde Norge lite utenlandsk valuta, og landet hadde netto gjeld til utlandet helt fram til 1996 (Norsk Økonomi 2008). Gjennom konsesjonslovene, petroleumsskatteloven og teknologiavtalene fikk Staten lokket til seg utenlandsk kapital gjennom en 50/50 deling av grunnrenten fra oljeutvinningen. Norge baserer mesteparten av sitt energiforbruk på vannkraft og fossil energi. Store selskaper slik som Statkraft har kapital nok til å løfte store prosjekter, mens mindre selskaper ofte bestående av et enkelt småkraftverk kan mangle kapital og er dermed mer sårbar for svingninger i utbyggingskostnad og strømpris. En spredning av risiko på flere hender slik man gjorde ved oppbygging av petroleumsøkonomien, kan øke utbyggingen av fornybar energi. En mulighet for risikodeling ved utbygging av fornybare energikilder, er å etablere et offentlig-privat samarbeid (OPS/EPC), innenfor rammene av dagens regelverk. Eksempelvis fordrer industrikonsesjonsloven (lov om erverv av vannfall mv., «hjemfallsloven») at minimum 2/3 av eierskapet skal være offentlig.

Etter innføringen av EØS-avtalen i 1994 har det skjedd lite i forhold til tiden før 1994 når det gjelder utvikling av nasjonale regelverk knyttet til petroleumsøkonomien. Petroleumsvirksomheten er i utgangspunktet ikke en del av EØS-avtalen, men nasjonal lovgivning og politikk må ikke stride mot EØS-avtalens generelle krav til ikkediskriminering, de fire friheter, statsstøtteregler med mer (NOU 2012:2, s. 552). EU arbeider for tiden med å innføre energi som den «femte frihet» i EU, og det siktes dermed mot enda mer sammenkoplede markeder i EU. EØS-avtalen skal sikre at produkter og tjenester ikke diskrimineres av nasjonale løsninger i de tilfeller det det finnes lignende tilbud innenfor EØSområdet. Likevel er ikke EØS-avtalen til hinder for at offentlige myndigheter gjennomfører tiltak og virkemidler som kan stimulere til utvikling av enkelte næringer og teknologier. Den norske vektleggingen av næringsnøytralitet er ikke fremtvunget av eller nødvendig på 5 Rapport 4-2015 bakgrunn av EØS-avtalen; det har Italia fått prøvd for EØS-domstolen og vunnet fram med. Det er ingen grunn til at Norge ikke kan oppnå det samme, og dermed få fortgang i produksjon og forbruk av fornybar energi.

Erfaringer fra andre land – hva kan vi lære om omstilling?

Den norske petroleumsvirksomheten ble faset inn med stor grad av nasjonal politisk styring, med det lovverket og de virkemidler man mente var formålstjenlig, og med en tydelig nasjonal eierskapsmodell (Statoil). I tillegg innebar denne industriomstillingen en oppbygging av et kunnskapsnav i samspill med etablerte og nye miljøer. Sverige og Danmark illustrerer hvordan industri og landbruk kan kombineres inn i et skifte som gir mer fornybar energiproduksjon- og bruk i samfunnet som helhet. Tyskland illustrerer hvordan et samfunn med i utgangspunktet lite energiressurser likevel kan gjennomføre et ambisiøst politisk program for energiomlegging i retning av et fornybart energisystem. Alle tre land illustrerer at en politisk strategi med klare mål er et avgjørende fundament for slike omstillinger, sammen med et sammenfall av økonomiske interesser, i alle fall på et «makronivå». For alle tre land spiller dessuten hensynet til forsyningssikkerhet inn. Utfasing av importert olje, kull og gass har vært avgjørende argumenter i Danmark og Sverige, og utfasing av kjernekraft for å forebygge risikoer knyttet til sivil atomkraft har i det siste vært avgjørende i Tyskland.

Anbefalinger:

• Behov for koordinering av sektorer for å støtte opp om en videreutvikling av lavkarbonløsninger og satsingen på bioøkonomien i Norge. Det foreliggende arbeidet med en ny bioøkonomistrategi bør dermed munne ut i konkret biopolitikk og politiske instrumenter som støtter opp under denne satsingen.
• Bruke EØS-avtalen som en mulighetsavtale for oppbygging av produksjonsapparat for produksjon av fornybar energi spesielt med tanke på å utnytte biomassen (grener, røtter og topper – GROT) fra skogen, halm, planter som ikke kan brukes til mat, og alger).
• At staten engasjeres på alle hensiktsmessige plan for å medvirke til en samordning av norske interesser knyttet opp mot produksjon og forbruk av fornybar energi, på tvers av de ulike energiteknologiene og på tvers av land- og havbasert mat- og energiproduksjon.
• At det gjennom forskning og utdanning etableres en universitetstradisjon som kombinerer erfaringer om politikk og styring for store omstillinger, og bioøkonomi og teknologi slik det gjennom de siste 30 årene har utviklet seg en universitetstradisjon for petroleumsøkonomi og teknologi.
• Norges Forskningsråd, Innovasjon Norge og Landbruksdirektoratet stimulerer utviklingstiltak for omstilling mot lavkarbonløsninger og bioøkonomi ved det enkelte gårdsbruk. Dette kan gjøres eksempelvis ved at det opprettes et tverrfaglig forskningsprogram på bioøkonomi som kan bidra til utvikling av teknologi og verktøy basert på en helhetlig tilnærming til biøokonomi, og som gir åpning for prosjekter på tvers av sektorer (eksempelvis landbruk og matproduksjon, energi, havbruk). Videre er arbeidskraftskostnadene i norsk landbruk høye, og de vil dermed være en driver for nye
• Oljen som inspirasjon for bioøkonomien 6 teknologiske løsninger som for eksempel økt mekanisering. Forskning og utvikling som fremmer slike løsninger vil dermed også styrke norsk landbruk.
• Gjennom Enovas virksomhet tilrettelegge bedre for utviklings- og innovasjonstiltak som bidrar til lavkarbonløsninger og overgang til bioøkonomi for landbruksvirksomhet.
• Kontinuerlig erfaringsdeling knyttet til gjennomførte prosjekter, slik Enova allerede gjør (for eksempel Miljøgartneriet, Tine).
• Stimulere til landbruksproduksjon og gårdsbruk med lokalt forankret næringsutvikling eksempelvis i form av egen produksjon av strøm og varme, og foredling av strøm og varme til biobaserte produkter (eksempelvis biogassproduksjon).
• I dialog med fylkeskommune og kommune kan den enkelte landbruksvirksomhet søke muligheter for lokalt/regionalt klyngesamarbeid for å oppnå skalafordeler og redusere risiko på eksempelvis produksjon og utnyttelse av biomasse.
• Vi trenger en biopolitikk for å sikre omstilling mot lavkarbonløsninger og bioøkonomi.
• Markeder trenger politisk regulering, men det betyr ikke nødvendigvis direkte regulerin – noe landbruket er et glimrende eksempel på allererede. Biopolitikken må imidlertid stake ut kursen for innholdet i og retningen til de omstillinger som skal bringe oss mot bioøkonomien.