Hvorfor er vern av reindriftens arealer viktig? 3

Reindriftens rettigheter og behov for arealbeskyttelse

Reindriftsretten er en selvstendig rett. Den samiske befolkningen har, på grunnlag av alders tids bruk, rett til å utøve reindrift i det samiske reinbeiteområdet. Dette innebærer bruksrett i form av en beiterett. Reindriftens vern mot annen bruk av beitearealene er i utgangspunktet sterkt.

Å sikre reindriftsarealene som reindriftens viktigste ressursgrunnlag er svært viktig, og dette fremgår blant annet fra reindriftslovens formålsbestemmelse, reindriftsloven § 1 annet ledd. Reindriften er en arealavhengig næring. Reindriftsloven § 20 synliggjør hvilke typer beiter reindriften er avhengig av, og viser at reindriften trenger tilgang til forskjellige beiter gjennom året, i tillegg til tilstrekkelig areal.

I tillegg til vernet i reindriftsloven er reindriftens rettigheter også beskyttet gjennom bl.a. Grunnloven og folkeretten og plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven § 3-1 c slår fast at planer skal «sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv». Dette understreker at arealplanlegging på alle nivåer må ta hensyn til reindriftens behov, og at samiske interesser skal ivaretas i planprosesser.

Videre er reindriften en sentral del av samisk kultur og spiller en viktig rolle som både kultur- og språkbærer. Derfor har samisk reindrift et spesielt folkerettslig vern. Statlige myndigheter har et overordnet ansvar for å sikre et tilstrekkelig areal- og naturgrunnlag for reindriften. Dette innebærer en forpliktelse til å beskytte nødvendige områder, slik at reindriften fortsatt kan drives og den samiske kulturen bevares.

Grunnloven § 108 pålegger statens myndigheter «å legge forholdene til rette for det samiske folk, som urfolk, kan sikre og utvikle språk, sin kultur og sitt samfunnsliv». Denne overordnete bestemmelsen må sees sammenheng med FNs Konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 (SP art. 27), som beskytter minoritetsgruppers rett til å utøve sin egen kultur, sitt språk og sin religion. I tillegg fastslår ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 14 og artikkel 15 at staten har en forpliktelse til å sikre urfolks rett til tradisjonelle landområder og ressurser, noe som også har betydning for reindriftens arealvern.

SP art. 27 er en terskelbestemmelse, og i HR-2021-1975-S avsnitt 119 (Fosen saken) ble det slått fast at et inngrep krenker rettighetene dersom det fører til vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse. Hvorvidt terskelen er overskredet, beror på en konkret vurdering i hver enkelt sak.

Behovet for å verne arealer og hensynene rundt dette gjelder samme måte for reinlagenes reindrift i fjellområdene i Sør-Norge, selv om rettsgrunnlaget for dette er ulikt. Reinlagene har bruksrett til bestemte beiteområder i henhold til tillatelse. Reinlagene har også behov for vern av sine arealer mot annen bruk av beitearealene, slik at de kan drive sin næring bærekraftig.

Reindriftens arealbruk og press på arealene

Det samiske reinbeiteområdet dekker om lag 40 prosent av Norges landareal. Innenfor dette arealet er det imidlertid betydelige områder som er utilgjengelig eller mindre egnet til reindrift. Dette inkluderer tettsteder og byer, jordbruksarealer, vann og isbreer, bratt terreng, infrastruktur, industriområder og ulike typer utbygging til fritidsformål.

Som en arealkrevende næring utfordres reindriften stadig av nye arealinngrep og endret arealbruk. Det kan komplisere arealsaker at reinbeitedistrikter ofte strekker seg over flere kommunegrenser og noen steder over fylkesgrense eller riksgrense mot Sverige.

Den tradisjonelle driftsformen med sesongbasert flytting mellom årstidsbeiter står sentralt, hvor variasjoner i reinens behov gjør at den trekker mellom årstidsbeiter av ulike naturkvaliteter. Ettersom årssyklusen henger sammen, kan inngrep i ett årstidsbeite få konsekvenser for hele driften. I tillegg påvirkes reinens atferd av en rekke naturgitte og menneskeskapte faktorer, noe som resulterer i variasjoner i driftsmønstre mellom år og mellom geografiske områder, noe som stiller krav til fleksibilitet og tilstrekkelige arealer.

Næringen er basert på helårs utmarksbeite, og særlig i vinterhalvåret utnytter reinen marginale arealressurser og må bevege seg over store områder for å sikre tilstrekkelig næring. Tilgang til sammenhengende og tilstrekkelige beitearealer er derfor en forutsetning for tradisjonell reindrift.

Kunnskapsgrunnlaget

For å forstå og ivareta reindriftens arealbehov, må flere kunnskapskilder sees i sammenheng. Reindriftens arealbrukskart, distriktsplaner, tradisjonell kunnskap og forskning bidrar med flere perspektiver, og utgjør samlet det helhetlige kunnskapsgrunnlaget som er nødvendig for å kunne ivareta reindriftens arealbehov på en forsvarlig måte.

Reindriftens arealbrukskart

Reindriftens arealbrukskart er næringens egne illustrasjon på hvordan reindriftsområdene normalt brukes gjennom reindriftsåret. Kartene er ikke juridisk bindende, og informasjonen må brukes med forbehold om at den er veiledende.

Distriktsplan

Distriktsplan skal utarbeides av reinbeitedistriktets styre og inneholde opplysninger om flyttemønstre, årstidsbeiter, fremkomst- og transportmidler, gjerder og anlegg samt eventuelle beitesoner. Sammen med reindriftens arealbrukskart er distriktsplanen et viktig verktøy for å synliggjøre reindriftens arealbruk i offentlig planlegging. Bruk av distriktsplaner og reindriftskart erstatter ikke dialog med reindriften.

Tradisjonell kunnskap

Reindriftsutøvelsen er i stor grad basert på tradisjonell kunnskap, som er kunnskap om reinen og bruken av naturen. Kunnskapen er opparbeidet og overført gjennom mange generasjoner og er til stor grad erfarings- og lokalbasert, muntlig og dynamisk. Den tradisjonelle kunnskapen er en viktig kunnskapskilde i både arealforvaltning og forskning, som kan belyse problemstillinger rundt inngrep og forstyrrelser, og bidra til bærekraftig ressursutnyttelse og vern av naturmangfoldet.

Tradisjonell kunnskap er anerkjent som kunnskapsgrunnlag etter naturmangfoldloven § 8 annet ledd, og skal vektlegges på lik linje som vitenskapelig kunnskap i arealforvaltning. Reindrifta må inkluderes tidlig i arealprosesser for å ivareta det erfaringsbaserte perspektivet i planleggingen.

Forskning

På oppdrag fra Landbruks- og matdepartementet (LMD) har NIBIO i 2021 gjennomført en kartlegging av kunnskapsgrunnlag og forskningsbehov på reindriftsområdet. Rapporten kan leses her - Kartlegging av forskning på reindriftsområdet.

Forskning viser at arealendringer som følge av utbygging og inngrep kan påvirke reindriften direkte gjennom tap av beitearealer, og indirekte gjennom unnvikelse hos reinsdyrene. Rein er et semidomestisert eller halvtamt dyr, og reagerer negativt på forstyrrelser. Unnvikelsesatferd kan føre til redusert bruk av områder i mange kilometer fra inngrep og forstyrrelser, men kan være vanskelig å måle. Simler og kalver i kalvingstiden er spesielt utsatt. Et område med forstyrrelser kan imidlertid ha andre kvaliteter, som lite insekter, og rein vil under visse forutsetninger velge å bruke områder med forstyrrelser for å få dekket et behov selv om beiteroen forstyrres.

Kumulative effekter er samlet effekt av inngrep og forstyrrelser, både tidligere, nåværende og planlagte. Inngrep og forstyrrelser som hver for seg har begrensede konsekvenser kan samlet ha store konsekvenser gjennom oppstykking av sammenhengende beiteområder og tap av beiteland. I tillegg kan det oppstå barriereeffekter når reinen blir forstyrret fra å forflytte seg til områder den vanligvis bruker, for eksempel ved innsnevringer på flyttleier og trekkleier.

Klimaendringer

Klimaendringene påvirker allerede reindriften, og effektene forventes å øke betydelig frem mot 2100. Økte temperaturer og mer varierende værforhold gjør fleksibel bruk av beiteområder stadig viktigere.

Norge har til dels store geografiske variasjoner i klima, og ulike områder vil rammes ulikt. Klimaendringer må ses som en del av med den samlede belastningen reindriften står ovenfor.

Rapporten Klimatilpasning i reindriften (2023) beskriver sannsynlige konsekvenser av klimaendringer i reindriftsfylkene, som økt nedbør, høyere temperaturer, endringer i vegetasjon, endringer i is- og snøforhold og mer ekstremvær.

Åpne elver om vinteren er ett eksempel hvordan klimaendringer kan skape utfordringer og vanskeliggjøre sesongflytting. Det kan også bli behov for å justere tidspunkt for flytting mellom vinter- og sommerbeiter enkelte år.

Rapporten identifiserer syv hovedutfordringer for reindriften:

Redusert fleksibilitet som følge av annen arealbruk.
Endringer i beite- og flyttemønstre.
Utilgjengelige beiter.
Behov for endret infrastruktur.
Større fare for ulykker og økt arbeidsbelastning.
Dokumentasjon av forekomst av rovvilt og tap av rein til rovvilt.
Økt uforutsigbarhet.

Norsk klimaservicesenter har utarbeidet klimaprofiler som viser forventede endringer fra dagens klima (1971–2000) til slutten av århundret (2071–2100). Klimaprofilen kan brukes for å få en oversikt over klimaprognoser i ditt fylke. Klimaprofilene for fylkene med reindrift viser at isgang vil oppstå tidligere og høyere opp i vassdragene. Selv om endringer i vind er usikre, må lokale forhold vurderes i planlegging. Skredfaren kan øke på kort sikt, særlig for jord-, flom- og sørpeskred, mens snøskredfaren vil minke på lang sikt. Ekstremvær, som styrtregn og hetebølger, forventes å bli vanligere og kan inntreffe utenfor normale sesonger.

Veileder Klimatilpasning for reindrift (Miljødirektoratet)

Rovvilt

Sammen med andre viktige utfordringer som klima- og arealpress i reindriftsnæringen, er forekomst av rovvilt med på å gi en samlet belastning til reindriften.

Tap av rein er en utfordring for mange i reindriftsnæringen, da det negativt påvirker produksjon, lønnsomhet og dyrevelferd. Tap av rein til fredet rovvilt oppgis av reineiere å utgjøre over 80 prosent av totalt tap i reindriften. For å kunne ivareta de reindriftspolitiske målene om økologisk, økonomisk og kulturelt bærekraftig reindriftsnæring er det et mål at tapet av rein reduseres.

Rovviltpolitikken har en todelt målsetting i Norge, der både rovvilt og beitenæring skal ivaretas. Bestemmelsene i naturmangfoldloven danner en ramme for hvordan rovviltforvaltningen skal skje. Norge forpliktet seg også internasjonalt i 1986 til beskyttelse av rovvilt, gjennom undertegnelsen av Bernkonvensjonen som først ble vedtatt i 1979.

Reindriften opplever en stadig større konkurranse om viktige områder som kalvingsområder. Det at det i noen områder er en stor overlapp mellom rovvilt-forvaltningsområder og kalvingsområder, gir en økt risiko for tap av reinkalver til rovvilt i de gitte områdene.

Regjeringen la frem i tiltakspakke for reindrift og energi flere tiltak for å redusere rovvilttapene i reindriftsnæringa. Nedsettelse av et ekspertutvalg var et av tiltakene.

Mer informasjon:

Reinbase.no – Et nasjonalt program for overvåking og beregning av produksjon og tap i reindriften som følge av fredet rovvilt og ressursbegrensning.

Rovdata.no – Et nasjonalt overvåkingsprogram for rovvilt.

Roller – hvem har ansvar for hva

Kommunen er lokal planmyndighet etter plan- og bygningsloven og skal ivareta reindriftens interesser i de kommunale planprosessene. Kommunen har både nasjonale og internasjonale forpliktelser til å ivareta reindriftens interesser. Ifølge sameloven § 4-4 skal kommunen konsultere om tiltak og arealplaner som kan påvirke samiske interesser.  
Fylkeskommunen er regional planmyndighet og har ansvaret for å utarbeide regional planstrategi og for å lede regionale planprosesser. De har også ansvar for regionalt planforum som er hjemlet i plan- og bygningsloven § 5-3. Fylkeskommunen kan fremme innsigelser til kommunale og statlige planforslag som er i strid med regional plan. Fylkeskommunene har en viktig rolle i å veilede og bistå kommunene i deres planlegging.  Fylkeskommunen har også nasjonale og internasjonale forpliktelser til å ivareta reindriftens interesser. Ifølge sameloven § 4-4 skal fylkeskommunen konsultere om tiltak og arealplaner som kan påvirke samiske interesser. 
Statsforvalteren utøver offentlig myndighet etter reindriftsloven og fungerer som førstelinjetjeneste for reindriften. Rollen innebærer å veilede og gi råd til reinbeitedistriktene og utøverne, samt sikre at kommuner og fylkeskommuner har nødvendig kunnskap om reindriftens arealbruk. Gjennom veiledning medvirker statsforvalteren til at nasjonale reindriftsinteresser ivaretas i kommunale og regionale planprosesser. Statsforvalteren kan fremme innsigelse i de tilfellene nasjonale og vesentlige regionale reindriftsinteresser ikke ivaretas i de kommunale planprosessene. På samme måte kan statsforvalteren ha innvending til regional plan. 
Landbruksdirektoratet har en rådgivende funksjon for Landbruks- og matdepartementet innen reindrift, og gir blant annet faglige råd i innsigelsessaker. Landbruksdirektoratet skal i samarbeid med statsforvalterne veilede kommunene og formidle kunnskap om reindriftens arealressurser til kommunenes planarbeid. Landbruksdirektoratet er dataeier for reindriftens arealbrukskart.  
Landbruks- og matdepartementet (LMD) har det overordnede ansvaret for reindriftsforvaltningen og utviklingen av politikk på området. Departementet forvalter reindriftsloven og har etatsstyringsansvar for både Landbruksdirektoratet og statsforvalteren i saker som gjelder reindrift. I tillegg er LMD fagmyndighet i plansaker der det oppstår innsigelser knyttet til reindrift. 
Energidepartementet er ansvarlig for energibygging og infrastruktur i energiprosjekter. Vindkraftprosjekter, kraftledninger og annen energirelatert infrastruktur kan påvirke reindriftens arealer. Departementet har ansvar for å sikre at slike prosjekter vurderes i lys av samiske rettigheter, og at konsultasjon med berørte samiske interesser gjennomføres før konsesjon gis, i samarbeid med andre relevante myndigheter. 
Sametinget gir uttalelser og kan fremme innsigelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. I tillegg har Sametinget mulighet til å fremme innsigelser i konsesjonssaker som behandles etter vassdragsreguleringsloven, energiloven og vannressursloven. 

Sametinget gir hvert år innspill til reindriftsforhandlingene. 
NIBIO har en viktig rolle i å utarbeide og formidle oppdatert kunnskap om arealressursene til kommunal og regional forvaltning, samt for storsamfunnet. NIBIO utvikler og drifter kartgrunnlag som blant annet er tilgjengelig i NIBIOs kartløsning Kilden, fagområde reindrift https://kilden.nibio.no/   

Utredninger reindrift etc. 
Hvert reinbeitedistrikt har et distriktsstyre som representerer reindriftsinteressene i distriktet. Distriktsstyrets oppgaver er å ivareta reinbeiteressursene i distriktet i samsvar med lover og bruksregler. Distriktene har selv ansvar for å oppdatere arealbruk i reindriftens arealbrukskart, og lage distriktsplan som beskriver arealbruken.  

Dersom et reinbeitedistrikt kan bli berørt av et tiltak bør det tas direkte kontakt med distriktet.  
Rådgivningstjenesten bistår reindriftsnæringen/tamreinlag i saker knyttet til arealbruk og planlegging etter relevante lover som plan- og bygningsloven, energiloven og mineralloven. Tjenesten tilbyr både kapasitet til saksbehandling og faglig kompetanse for å støtte reinbeitedistriktene i areal- og planprosesser. Både reinbeitedistrikt og tamreinlag kan sende en skriftlig søknad om bistand fra rådgivningstjenesten som er et gratis tilbud.