Rundskriv 2023/4

Tilskudd til avløsning ved sykdom og fødsel – forvaltningsansvar og saksbehandling

Klage

Forvaltningsloven har et eget kapittel om klage og omgjøring (kapittel IV). I tillegg gjelder forvaltningslovens regler om saksforberedelse ved enkeltvedtak, i kapittel IV og V, også i klagesaker. 

Overordnet om behandlingen av klagesaker

Hvis søkeren klager på vedtaket, skal kommunen først vurdere om klagen kan tas til følge eller ikke. Hvis klager får medhold må kommunen omgjøre sitt eget vedtak. Hvis klager ikke får medhold skal kommunen oversende klagen til statsforvalteren, som er klageinstans for kommunens vedtak.  

Statsforvalteren må gjøre samme vurderinger som kommunen. Hvis klage er sendt inn for sent og det er ting som tyder på at det kan være grunnlag for å gi dispensasjon fra klagefristen, må statsforvalteren også ta stilling til om det skal gjøres eller ikke.  

Landbruksdirektoratet er klageinstans for vedtak statsforvalteren fatter i første instans, det vil si først og fremst i dispensasjonssaker. Også hvis statsforvalteren skulle fatte et vedtak om tilskudd som første instans, for eksempel ved å omgjøre kommunens vedtak av eget tiltak, vil Landbruksdirektoratet være klageinstans for omgjøringsvedtaket. 

Saksgangen i en klagesak  

Nedenfor følger en punktvis fremstilling av saksgangen når kommunens vedtak blir påklaget. Hvis klagen gjelder et vedtak der statsforvalteren er førsteinstans, må statsforvalteren følge samme prosedyre ved oversendelse av klager til Landbruksdirektoratet.  

1. Kommunen må vurdere om vilkårene for å ta klagen under behandling er oppfylt.  
   1. Hvis vilkårene ikke er oppfylt, skal klagen avvises. Avvisningsvedtaket kan påklages til statsforvalteren. 
   2. Hvis vilkårene er oppfylt, skal kommunen behandle klagen i henhold til punktene 2 til 4 nedenfor. 
2. Kommunen må foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, og vurdere om vedtaket skal opprettholdes eller endres. 
   1. Hvis klageren får fullt medhold i sin klage, fatter kommunen nytt vedtak i Agros og klageren informeres om at saken avsluttes. 
   2. Hvis klagen tas delvis til følge, fatter kommunen et nytt vedtak og spør klageren om han opprettholder klagen for så vidt gjelder det han ikke fikk medhold i. 
      1. Hvis klageren velger å trekke klagen på de punktene han ikke har fått medhold i, avslutter kommunen saken. 
      2. Hvis klageren ikke trekker klagen, skal kommunen tilrettelegge saken for oversendelse til statsforvalteren. 
   3. Hvis klagen ikke tas til følge, skal kommunen tilrettelegge saken for oversendelse til statsforvalteren. Oversendelsen skjer utenom Agros. 
3. Når klagen skal oversendes til statsforvalteren, skal kommunen utarbeide et oversendelsesbrev med innstilling til statsforvalteren hvor det gjøres grundig rede for saksforholdet og klagerens anførsler. Saksnummeret i Agros må fremgå. Oversendelsesbrevet sendes til statsforvalteren sammen med kopi av relevant dokumentasjon som eventuelt ikke er tilgjengelig på saken i Agros.  
4. Kommunen må orientere klageren om at klagen er sendt til statsforvalteren. I orienteringsbrevet skal det opplyses om at det er anledning til å sende merknader direkte til statsforvalteren. Kopi av oversendelsesbrevet til statsforvalteren skal legges ved orienteringsbrevet. 
5. Dersom statsforvalteren vurderer at saken skal tas under behandling, kan alle sider av saken prøves. Statsforvalteren kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve kommunens vedtak og sende saken tilbake til ny behandling. Hvis statsforvalterens vedtak går ut på hel eller delvis omgjøring, skal statsforvalteren fatte nytt vedtak i saken i Agros. Dersom statsforvalteren opprettholder kommunens avslagsvedtak fullt og helt, skal vedtaket utformes og fattes utenom Agros. Statsforvalteren må sende kommunen kopi av sine vedtak i klagesaker. 
6. Statsforvalterens muligheter til å omgjøre kommunens vedtak til klagerens ugunst er begrenset. I slike tilfeller gjelder egne regler med korte tidsfrister for å sende forhåndsvarsel og fatte vedtak. Se eget avsnitt om dette.  
7. Statsforvalteren sitt vedtak kan som hovedregel ikke påklages. Unntak: Dersom statsforvalteren omgjør vedtaket på grunnlag av helt andre forhold enn det kommunen har begrunnet sitt vedtak og opprettholdelsen av det med, og klageren heller ikke har påpekt dem i sine innsigelser til vedtaket, vil statsforvalterens vedtak regnes som et helt nytt vedtak med klagerett. Da vil Landbruksdirektoratet i så fall være klageinstans. Dette kan unngås ved at statsforvalteren opphever kommunens vedtak og sender saken tilbake for ny behandling i stedet for å omgjøre det. 

Vilkår for å kunne ta klagen til behandling 

Før man begynner behandlingen av saken bør det sjekkes om vilkårene for å behandle en klage er oppfylt:

• Har klagen kommet innen klagefristens utløp?
  Etter forvaltningsloven § 29 er klagefristen 3 uker. Hvis klagen er sendt eller levert inn senere, må saksbehandler vurdere om det skal gis såkalt oppreisning for oversittelse av klagefristen, det vil si om klagen likevel skal behandles. Vilkårene for å ta klagen under behandling etter at klagefristen er utløpt går frem av forvaltningsloven § 31. Hvis det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet, kan klagen uansett ikke tas til behandling. 
• Har klager rettslig klageinteresse?
  Etter forvaltningsloven § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part i saken eller annen med rettslig klageinteresse. Det er ikke et vilkår at vedtaket direkte gjelder eller regulerer vedkommendes rettigheter, så lenge det faktisk og praktisk får eller kan få klare og umiddelbare virkninger for vedkommende. Kommunen må avklare om vedtaket har gitt eller kan føre til slike virkninger for den som klager. I saker der foretaket som har søkt tilskudd inngår i driftsfellesskap, kan øvrige foretak i driftsfellesskapet ha rettslig klageinteresse på grunn av regelen om at det kun gis tilskudd til en virksomhet tilsvarende avløsning av én person for samme periode. Foretak som er i driftsfellesskap om den produksjonen som gir grunnlaget for tilskuddsutbetalingen regnes som én virksomhet. Også andre nærstående etterlatte etter avdøde jordbruker kan ha rettslig klageinteresse. 

Hvis vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger, skal den avvises. Dette følger av forvaltningsloven § 33 andre ledd. Slik avvisning er et enkeltvedtak som kan påklages, og klageren skal i vedtaket gjøres oppmerksom på dette. Statsforvalteren er klageinstans for kommunen sitt avvisningsvedtak. 

Vurdering av klagen 

Hvis klagen ikke skal avvises, skal kommunen ta vedtaket opp til ny prøving før klagen eventuelt kan sendes videre til statsforvalteren hvis kommunen ikke finner at klager kan få medhold. 

Eventuelle nye opplysninger fra klager eller part i saken må vurderes, og det kan bli aktuelt å innhente nye opplysninger og dokumentasjon for å kontrollere klagerens/partens anførsler.  

Kommunen skal vurdere om det er grunn til å endre eller oppheve det påklagede vedtaket før saken klargjøres for oversendelse til statsforvalteren. Kommunen kan ikke endre det tidligere vedtaket til skade for den som har klaget, med mindre det viser seg at vedtaket er ugyldig.  

Hvis kommunen oppdager at det påklagede vedtaket er ugyldig, kan det omgjøres til skade for klageren etter forvaltningsloven § 35. Slik omgjøring er mest aktuelt dersom vedtaket er ugyldig fordi det bygger på feil opplysninger.  Hvis kommunen mener det er momenter ved saken som tilsier at vedtaket må omgjøres til klagers ugunst selv om det ikke er ugyldig, må den sende klagen og sakens relevante dokumenter til statsforvalteren så rast som mulig. Dette er nødvendig fordi en slik eventuell omgjøring må skje senest innen 3 måneder fra klagen kom inn. Dette vil sjelden være aktuelt for sykdomsavløsningssaker. 

Hvis den nye vurderingen fører til omgjøring av det påklagede vedtaket, slik at klager får fullt medhold i sin påstand, er dette et nytt vedtak (med ny klagerett). Klageren skal da, i det nye vedtaket, underrettes om at klagen anses bortfalt. Hvis kommunen bare gir klageren delvis medhold, skal det i det nye vedtaket spørres om klagen trekkes tilbake. Hvis klager ikke positivt opplyser at klagen trekkes, skal saken fortsatt behandles som en klagesak og klargjøres for oversendelse til statsforvalteren. Det samme gjelder når kommunen, etter å ha vurdert klagen, opprettholder det opprinnelige vedtaket. 

Hvis vedtaket omgjøres til klagerens gunst, helt eller delvis, må kommunen vurdere om sakskostnader skal tilkjennes i henhold til reglene i forvaltningsloven § 36. I noen tilfeller kan klager ha krav på å få dekket vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket. 

Oversendelsesbrev til klageinstansen 

Kommunen skal utarbeide et oversendelsesbrev til statsforvalteren hvis saken oversendes til endelig avgjørelse. Oversendelsesbrevet skal gi en oversiktlig og strukturert fremstilling av hva saken gjelder, samt angi de faktiske forhold og de rettsreglene som er lagt til grunn for avgjørelsen. Det er viktig at kommunen vurderer de faktiske forhold opp mot de relevante reglene (subsumsjon), og at dette kommer klart fram i oversendelsesbrevet.  

Kommunen må presentere og kommentere alle klagerens anførsler. Det er bedre å forklare anførslene med egne ord enn å sitere dem fordi, dette kan bidra til å oppklare eventuelle misforståelser. 

Orientering til klager  

Hovedregelen er at klager skal ha kopi av oversendelsesbrevet. Dette følger av forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum. Unntak er opplysninger som unntas partsinnsyn etter forvaltningsloven § 19, eller opplysninger som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13. Dette siste er særlig aktuelt dersom det ikke er søker selv som har klaget, men en representant for et foretak søker er i driftsfellesskap med eller, ved jordbrukerens død, en annen nærstående etterlatt. 

Det er viktig for rettssikkerheten til den som klager at det klart fremgår hvordan forvaltningen oppfatter de faktiske forhold. Ved at oversendelsesbrevet gir opplysninger om hvordan kommunen oppfatter saksforholdet, får vedkommende en mulighet til å imøtegå vurderingene eller peke på feil eller misforståelser før klagen er ferdig behandlet hos statsforvalteren. Kommunen skal derfor sende et orienteringsbrev til klageren/part i saken med opplysning om at klagen er sendt til statsforvalteren. Det skal opplyses om at det er anledning til å sende merknader direkte til statsforvalteren. Kopi av oversendelsesbrevet sendes klageren sammen med orienteringen. 

Behandlingen hos klageinstansen  

Avhengig av om klagen gjelder en søknad om tilskudd eller om dispensasjon, så er det enten statsforvalteren eller Landbruksdirektoratet som er klageinstans. 

Klageinstansen må påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det er kommunen sitt ansvar å tilrettelegge klagesaken for statsforvalteren (og statsforvalteren sitt ansvar å tilrettelegge saken for Landbruksdirektoratet), men klageinstansen har hovedansvaret for at saken blir tilstrekkelig opplyst.  

Dersom klageinstansen ikke anser det materialet som er oversendt for å være tilstrekkelig, kan instansen enten selv foreta nærmere undersøkelser eller pålegge underinstansen å gjøre det. Klageinstansen vurderer hva som er mest hensiktsmessig i den enkelte sak. 

Klageinstansen kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve underinstansens vedtak og sende saken tilbake dit til helt eller delvis ny behandling. Dette følger av forvaltningsloven § 34 fjerde ledd. 

Når saken er tilstrekkelig opplyst, og klageren har hatt anledning til å gi merknader til oversendelsesbrevet, tar klageinstansen klagen til behandling. Endelig vedtak i klagesaken sendes direkte til klageren/parten. Kopi av vedtaket sendes kommunen til orientering. Hvis det er Landbruksdirektoratet som har fattet det endelige vedtaket, skal både statsforvalteren og kommunen ha kopi av vedtaket. 

Omgjøring til klagers ugunst 

Et påklaget vedtak, som ikke er ugyldig, kan bare endres til ugunst for klageren dersom hensynet til offentlige interesser eller andre privatpersoner tilsier det. Det er bare klageinstansen som kan fatte slike vedtak. Dette følger av forvaltningsloven § 34 tredje ledd.  

I slike tilfeller må melding om omgjøringsvedtaket sendes til klager senest tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. Det er derfor viktig at kommunen videreformidler klagen og relevante dokumenter til statsforvalteren så raskt som mulig dersom saksbehandler mener det er momenter ved saken som tilsier et slikt utfall. Hvis vedtaket også er påklaget av andre med rettslig klageinteresse, gjelder imidlertid ikke tremånedersfristen. 

Omgjøring av vedtak uten klage 

Forvaltningsloven § 35 har regler om omgjøring i tilfeller der vedtaket ikke er påklaget, eller der det ikke er klagen som medfører at vedtaket omgjøres. Dette kalles omgjøring av eget tiltak. Både organet som har fattet det aktuelle vedtaket og overordnet organ kan omgjøre vedtak etter denne bestemmelsen. Som omgjøring regnes også opphevelse av underinstansens vedtak. Hvis statsforvalteren opphever kommunens vedtak, må kommunen behandle søknaden på nytt. Landbruksdirektoratet kan omgjøre eller oppheve vedtak fattet av kommunen og av statsforvalteren. Vanligvis vil det imidlertid være statsforvalteren som omgjør eller opphever kommunens vedtak og Landbruksdirektoratet som omgjør eller opphever statsforvalterens vedtak. 

Omgjøring på grunn av ugyldighet

Den vanligste grunnen til at et vedtak kan omgjøres av eget tiltak er at det er ugyldig. Et vedtak vil være ugyldig hvis det er fattet på feil faktisk grunnlag og dette har betydning for vedtakets innhold. For eksempel vil et vedtak om tilskudd til sykdomsavløsning praktisk talt alltid være ugyldig hvis det viser seg at det ikke er tatt hensyn til inntekter som skulle komme til fradrag ved beregningen av tilskuddet. Hvis den faktiske feilen derimot gjelder foretakets produksjon, vil det ikke nødvendigvis ha noe å si for vedtakets innhold. Bare dersom opplysningene om produksjonens art og størrelse har betydning for foretakets maksimale dagsats, og dette igjen har medført at tilskuddet er blitt beregnet for høyt eller for lavt, vil ugyldighet foreligge. 

En annen grunn til at et vedtak kan være ugyldig er hvis forvaltningen har fattet et vedtak som det ikke har hjemmel for. For eksempel å gi tilskudd for flere dager enn sykdomsavløsningsforskriften åpner for eller hvis kommunen gir tilskudd til tross for at vilkårene for å få tilskuddet ikke er oppfylt og det heller ikke er gitt noe gyldig vedtak om dispensasjon fra vilkåret. 

Omgjøring av vedtak som ikke er ugyldige 

Forvaltningsloven § 35 tredje ledd åpner for at klageinstansen eller annet overordnet organ kan omgjøre et vedtak selv om det ikke er ugyldig- hvis hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det. Melding om at vedtaket vil bli overprøvd må i så fall sendes innen tre uker etter at meldingen om vedtaket som skal omgjøres ble sendt . Melding om at det er fattet et omgjøringsvedtak må i sin tur sendes til søker senest tre måneder etter at meldingen om  opprinnelige vedtaket ble sendt til søker.