1. Bakgrunn og ramme for miljøvirkemidlene i jordbruket
Jordbrukets samfunnsoppdrag er lønnsom og trygg matproduksjon i tråd med forbrukernes interesser, produksjon av fellesgoder og bidrag til sysselsetting og verdiskaping.
Matsikkerheten sikres gjennom nasjonal produksjon, handel og ivaretakelse av produksjonsgrunnlaget. Andre sentrale bidrag fra jordbruket er bosetting og verdiskaping over hele landet, samt miljøgoder knyttet til kulturlandskap, naturmangfold og kulturarv. Samtidig er jordbruket en kilde til forurensning og kan gi negative påvirkninger på økosystemer, kulturminner, luft, jord og vann. Jordbrukspolitikken skal favne slike komplekse sammenhenger.
Landbruk over hele landet med et mangfoldig landbruk, en variert bruksstruktur og geografisk produksjonsdeling er et sentralt mål i landbrukspolitikken. Produksjonsdelingen innebærer at det er lagt til rette for korn- og grønnsaksproduksjon på de mest produktive arealene og husdyrproduksjon basert på grovfôr og beite i områder som er mindre egnet for korn- og grønnsaksproduksjon. Dette gir både verdifull produksjon av fellesgoder, men medfører også ulike utfordringer som overskudd av arealer og gjengroing i enkelte områder, og nedbygging, underskudd av arealer og overskudd av husdyrgjødsel i andre områder.
Bruksnedlegging, samt generell effektivisering av jordbruksdriften, har ført til at de minste, minst produktive og mest utilgjengelige arealene har gått ut av produksjon. Dette kan også gi utfordringer for arealer med miljøverdier som er avhengige av slått og beite for å bli ivaretatt. I mer sentrale strøk er situasjonen en annen, med press på jordbruksarealer til andre formål. Her ligger også i stor grad den mest fruktbare jorda.
En forutsetning for matproduksjon og jordbrukets bidrag til fellesgoder er lønnsom drift basert på god ressursutnyttelse. Grovforbasert husdyrhold og beitedrift er sentralt for å nå målet om landbruk i hele landet. Eksempelvis hentes 50 prosent av fôropptaket i saueproduksjonen i dag fra utmarka. Beitebruk ivaretar landskapsverdier, naturmangfold og kulturarv gjennom setring og utmarksbeiting.
Nasjonalt miljøprogram skal bidra til å imøtekomme noen av utfordringene og nå målene nevnt over, samtidig som det skal bidra til å nå de internasjonale og nasjonale klima- og miljømålene.