Rundskriv 2020/42

Forskrift om tilskudd til reinbeitedistrikter og tamreinlag – kommentarer til regelverk

Kommentarer til bestemmelsene

Hva er avkorting og hva er formålet med den?

Bestemmelsen i § 1-11 regulerer avkorting av tilskudd. Avkorting innebærer at statsforvalteren foretar en reduksjon i tilskuddet som søker i utgangspunktet oppfylte vilkårene for å motta. Hvis søker ikke oppfyller vilkårene for å motta tilskuddet, skal søknaden avslås. Dette er ikke en avkorting.

Et overordnet mål med avkorting er å sikre forsvarlig forvaltning av fellesskapets midler. Risikoen for avkorting ved feilopplysninger skal skjerpe søkerens aktsomhet ved utfylling og innlevering av søknaden, og bidra til at tilskuddsmottakerne opptrer innenfor det fastsatte regelverket. Avkorting har ikke et pønalt formål og anses derfor ikke som straff.

Landbruksdirektoratet «kan» avkorte tilskudd, men skal alltid vurdere avkorting

Hvis forhold ved tilskuddsmottakeren omfattes av § 1-11 første eller andre ledd, «kan» tilskuddet avkortes. Det betyr at det hører under forvaltningens frie skjønn om avkortingen skal foretas. Selv om bestemmelsen er utformet som en «kan»-bestemmelse, er det klare utgangspunktet at det skal foretas avkorting hvis søker har handlet på en måte som er beskrevet i § 1-11.

Første ledd: Avkorting ved feilopplysninger

Etter § 1-11 første ledd kan tilskuddet avkortes hvis tilskuddsmottaker uaktsomt eller forsettlig har gitt feil eller mangelfulle opplysninger i søknaden, og disse opplysningene har eller ville dannet grunnlag for en urettmessig utbetaling av tilskudd.

Der statsforvalteren oppdager at søker har gitt feilopplysninger i søknaden, skal det alltid vurderes avkorting etter § 1-11 første ledd. Avgjørelse om å avkorte tilskudd er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2, og kan påklages av søker.

For at statsforvalteren skal kunne fatte vedtak om avkorting etter bestemmelsen, må enkelte vilkår være oppfylt.

Søker må ha gitt en «uriktige eller ufullstendige opplysninger i søknaden som har eller ville dannet grunnlag for en urettmessig utbetaling av tilskuddet»

En uriktig opplysning (feilopplysning) foreligger når det som er ført opp i søknaden ikke er i samsvar med de faktiske forhold. Hovedregelen er at søker må føre korrekte søknadsopplysninger inn i rett felt i søknaden for å være berettiget tilskudd.

Hvis søker har presisert eller forklart de reelle forhold, må det vurderes konkret i hver enkelt sak om søker anses å ha gitt feil opplysning eller ikke. Hvis opplysninger som er gitt i søknaden gjør at saksbehandler kan behandle søknaden på korrekt grunnlag, er det mye som taler for at søker ikke har gitt feil eller mangelfull opplysning som ville dannet grunnlag for en urettmessig utbetaling av tilskudd.

Feilopplysningen må i tillegg ha eller kunne ha gitt mer tilskudd enn søker er berettiget. Bestemmelsens kjerneområde er tilfeller hvor reindriftsmyndighetene gjennom saksbehandling og kontroll (maskinell kontroll og risikobasert kontroll) oppdager feilopplysningen. Hvis søker selv sier fra om feilen uoppfordret, uten at reindriftsmyndighetene har tatt kontakt med søker, bør tilskuddet ikke avkortes.

Søker må ha handlet «uaktsomt eller forsettlig»

Det neste vilkåret er om søker har gitt feilopplysningen «uaktsomt eller forsettlig». Dette innebærer at det ikke kan avkortes i tilskuddet hvis søker var i aktsom god tro da feilopplysningen ble gitt. En søker er i aktsom god tro der han eller hun ikke visste og heller ikke burde visst at opplysningen i søknaden var feil.

Tilskuddsmottakerne etter forskriften er selvstendig næringsdrivende, og det stilles strenge krav til tilskuddsmottakernes aktsomhet. Det forventes for eksempel at tilskuddsmottaker har full kunnskap om sin drift og regelverket som omfatter driften. Hvis tilskuddsmottaker har problemer med å forstå søknadsskjemaet, forventes det at han eller hun kontakter statsforvalteren for veiledning i god tid før søknadsfristen.

Når søker ikke har vært i god tro, foreligger enten uaktsomhet eller forsett.

Uaktsomhet

Bestemmelsen i § 1-11 første ledd omfatter tilfeller med såkalt simpel uaktsomhet. Simpel uaktsomhet forekommer når tilskuddsmottakeren har opptrådt i strid med det som en alminnelig aktsom person i samme situasjon ville ha gjort.

Ved vurdering av aktsomhetskravet må det foretas avveining av flere hensyn, også om det var uklarheter i søknadsskjema, regelverk eller annen informasjon, og om denne uklarheten kunne skape tolkningstvil hos tilskuddsmottakeren. Det ses også hen til tidligere praksis der aktsomhetskravet er blitt vurdert.

Forsett

Vurderingen av forsett er en subjektiv vurdering. Det betyr at statsforvalteren i den enkelte sak må sannsynliggjøre at tilskuddsmottaker ved sin handling må ha ment å ville tilegne seg en urettmessig utbetaling av tilskudd. Det må foreligge en saklig årsakssammenheng mellom handlingen og den urettmessige utbetalingen.

Avkortingens størrelse

Statsforvalteren kan avkorte «hele eller deler av tilskuddet». Hovedregelen er at tilskuddet skal avkortes med et beløp tilsvarende den urettmessige utbetalingen. For eksempel, hvis feilopplysningen har ført til at tilskuddsmottaker har mottatt 10 000 kroner i uberettiget tilskudd, skal tilskuddet avkortes med 10 000 kroner.

Saksbehandler må likevel alltid vurdere om det er rimelig og forholdsmessig å avkorte et beløp tilsvarende den urettmessige utbetalingen i den enkelte sak, eller om avkortingsbeløpet bør settes høyere eller lavere.

For eksempel bør avkortingsbeløpet settes høyere hvis søker har gitt feilopplysninger ved flere søknadsomganger. Hvis størrelsen på den urettmessige utbetalingen blir uforholdsmessig høy i forhold til feilopplysningen som er gitt, kan dette tilsi at avkortingen bør settes lavere enn merutbetalingen. Hensynet til likebehandling på tvers av reinbeiteområdene skal likevel ivaretas og en slik økning eller reduksjon i avkortingssummen bør begrunnes.

Beløpet som avkortes kan aldri vært større enn søkers tilskuddsutbetaling i den enkelte søknadsperioden. Det betyr at avkortingsbeløpet ikke kan overstige tilskuddsutbetalingen, slik at tilskuddsmottaker ender opp med å skylde reindriftsmyndighetene penger ut over tilskuddet han eller hun har søkt om.

Andre ledd

Første punktum: Tilbakehold av tilskudd ved brudd på regelverk

Bestemmelsen i § 1-11 andre ledd første punktum gjelder tilfeller der tilskuddsmottaker driver eller har drevet sin virksomhet i strid med lover eller forskrifter for reindriftsnæringen. I tilfeller der det er utvist uaktsomhet eller forsett, kan statsforvalteren holde tilskuddet tilbake inntil forholdet er rettet.

For at statsforvalteren skal kunne bruke bestemmelsen i § 1-11 andre ledd første punktum, må enkelte vilkår være oppfylt.

Vilkår om brudd på lover eller forskrifter for reindriftsnæringen

Det må foreligge brudd på lover og forskrifter for reindriftsnæringen. I tillegg til reindriftsloven med tilhørende forskrifter og forskrifter til reindriftsavtalen, kan slik regelverk for eksempel være dyrevelferdsloven med tilhørende forskrift.

Det at bruddet må foreligge, betyr at det må være fattet et vedtak der det er konstatert et brudd på regelverk som er begått av tilskuddsmottaker. Da forvaltningslovens utgangspunkt er at vedtak skal iverksettes straks, vil ulovlig forhold etter § 1-11 andre ledd foreligge selv om det aktuelle vedtaket er påklaget, med mindre det er gitt utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven § 42.

Krav om utvist skyld

I tillegg til at brudd på regelverk for reindriftsnæringen må være konstatert i et vedtak, må tilskuddsmottaker ha utvist skyld ved brudd på dette regelverket.

Ved en slik vurdering som gjelder reinbeitedistrikt/tamreinlag må det foretas en identifikasjon mellom styret og tamreinlaget/reinbeitedistriktet som juridisk person. Dette betyr at det er styrets opptreden som får direkte juridiske konsekvenser for tamreinlaget/reinbeitedistriktet som helhet. Statsforvalteren og Landbruksdirektoratet forholder seg til styret i reinbeitedistriktet/tamreinlaget, og alt styret foretar seg, binder distriktet/ tamreinlaget juridisk.

 Bestemmelsen i § 1-11 andre ledd første punktum, der statsforvalteren gis adgang til å holde tilbake tilskuddet, krever at tilskuddsmottaker har utvist simpel uaktsomhet eller forsett.

Om simpel uaktsomhet

Simpel uaktsomhet forekommer når tilskuddsmottakeren har opptrådt i strid med det som en alminnelig aktsom person i samme situasjon ville ha gjort.

Tilskuddsmottakerne etter forskriften er selvstendig næringsdrivende, og det stilles strenge krav til tilskuddsmottakernes aktsomhet. Det forventes at tilskuddsmottaker har kunnskap om driften i distriktet/tamreinlaget og regelverket som omfatter driften.

Om forsett

Vurdering av forsett er en subjektiv vurdering. Hva som omfattes av forsett, er beskrevet i kommentarer til § 1-11 - Om simpel uaktsomhet.

Hvor mye tilskudd skal holdes tilbake?

Statsforvalteren må i den enkelte sak foreta en vurdering av hvor mye av tilskuddet skal holdes tilbake. Hovedregelen er at beløpet som holdes tilbake må være stort nok til å legge press på tilskuddsmottaker til å rette opp ulovligheter i driften, men heller ikke så stort at det oppleves som grovt urimelig og forringer tilskuddsmottakerens økonomi.

Tilbakeholdsrett bortfaller når søker har rettet opp forholdet

Hvis søker har rettet opp forholdet og innrettet driften slik at den er blitt lovlig, kan statsforvalteren ikke lenger holde tilskuddet tilbake. Det betyr at pålegg fra myndighetene om retting av ulovlig forhold som er oppfylt på søknadstidspunktet, ikke kan tjene som grunnlag for tilbakehold.

Det er tilskuddsmottaker som har bevisbyrden for at det ulovlige forholdet er rettet. Det betyr at tilskuddsmottaker må fremskaffe opplysninger og dokumentasjon som er nødvendig for å sannsynliggjøre at det ulovlige forholdet er blitt rettet. For eksempel, kan tilskuddsmottaker sende inn vedtak om at hans eller hennes drift er brakt i lovlige former.

Avkorting av tilskudd ved brudd på regelverk

Etter § 1-11 andre ledd andre punktum kan statsforvalteren avkorte heler eller deler av tilskudd hvis tilskuddsmottaker driver eller har drevet sin virksomhet i strid med lover og forskrifter for reindriftsnæringen, og det er utvist grov uaktsomhet eller forsett.

I denne bestemmelsen skal det blant annet foretas vurdering av skyld. Ved en slik vurdering som gjelder reinbeitedistrikt/tamreinlag må det foretas en identifikasjon mellom styret og tamreinlaget/reinbeitedistriktet som juridisk person. Dette betyr at det er styrets opptreden som får direkte juridiske konsekvenser for tamreinlaget/reinbeitedistriktet som helhet. Statsforvalteren og Landbruksdirektoratet forholder seg til styret i reinbeitedistriktet/tamreinlaget, og alt styret foretar seg, binder distriktet/ tamreinlaget juridisk.

Bestemmelsen har samme vurderingstema som § 1-11 andre ledd første punktum, men er forbeholdt de grovere tilfeller av regelverksbrudd. Til forskjell fra § 1-11 andre ledd første punktum om tilbakehold av tilskudd, kan avkorting etter § 1-11 andre ledd andre punktum foretas også der det ulovlige forholdet har blitt rettet, hvis tilfellet er grovt nok.

For vurderingen av vilkårene om brudd på regelverk som er konstatert ved reindriftsmyndighetenes vedtak og krav om utvist skyld, vises til kommentarer til § 1-11 - Vilkår om brudd på lover eller forskrifter for reindriftsnæringen og Krav om utvist skyld.

Om grov uaktsomhet og forsett

Ved grov uaktsomhet dreier det seg om et markert avvik fra alminnelig handlemåte for an alminnelig aktsom person i samme stilling og situasjon. Dette er en objektiv vurdering. Vurderingen er den samme som for simpel uaktsomhet, men i tilfellet med grov uaktsomhet må tilskuddsmottakerens handlinger utløse sterk bebreidelse.

Vurderingen av forsett er en subjektiv vurdering. Det betyr at statsforvalteren i den enkelte sak må sannsynliggjøre at tilskuddsmottaker har driver eller har drevet sin drift i strid med lover eller forskrifter for reindriftsnæringen. I enkelte tilfeller er dette konstatert i vedtak om regelverksbrudd. I andre tilfeller kan det være vanskelig å avgjøre om forsett foreligger. Det er derfor bedre at saksbehandleren vurderer forholdet etter krav om grov uaktsomhet, da dette er en objektiv vurdering.

Reindriftsmyndighetene skal foreta en konkret vurdering i hver enkelt sak

Selv om utgangspunktet er at det skal foretas avkorting ved brudd på regelverk som er nevnt i § 1-11 andre ledd andre punktum, må statsforvalteren likevel foreta en konkret vurdering i hver enkelt sak av om det bør reageres med avkorting i tilskudd eller ikke. I tillegg må statsforvalteren vurdere hvor mye av tilskuddet som skal avkortes.

Vurderingen skal gjøres på bakgrunn av avveining av relevante momenter. I norsk rett stilles det et skjerpet aktsomhetskrav til næringsdrivende, slik at det forventes at lover og forskrifter som har direkte betydning for vedkommendes næring, blir overholdt.

Graden av eventuell avkorting bør stige proporsjonelt med alvorligheten av handlingen som førte til brudd for relevant regelverk, i tillegg til vurderingen av driftsøkonomiske konsekvenser for den aktuelle tilskuddsmottakeren. For å ivareta likebehandlingsprinsippet bør det ses hen til tidligere behandling av lignende saker. Vurdering av avkorting i saker med lik faktum skal være lik uavhengig av hvor i Norge søker har sin drift.

Beløpet som avkortes kan aldri være større enn søkers tilskuddsutbetaling i den enkelte søknadsperioden. Det betyr at avkortingsbeløpet ikke kan overstige tilskuddsutbetalingen,  slik at tilskuddsmottaker ender opp med å skylde reindriftsmyndighetene penger ut over tilskuddet han eller hun har søkt om.

Tredje ledd: Avkorting ved brudd på vilkår for Femund

I bestemmelsens tredje ledd er det en særskilt regulering av Femunden reinbeitedistrikt, som er et felles vinterbeitedistrikt for Saanti sijte (Essand) og Gåebrie sijte (Riast/Hylling). Bestemmelsen oppstiller en plikt til å avkorte tilskuddet dersom vilkårene for utøvelse av reindrift innenfor distriktets grenser ikke overholdes, jf. ordet «skal». Det frie forvaltningsskjønnet i denne bestemmelsen er derfor begrenset til vurderingen om hvor stor del av tilskuddet som skal avkortes. Det er ikke anledning å ikke avkorte tilskuddet i det hele tatt.

Når det skal vurderes om hele eller deler av tilskuddet skal det foretas en helhetsvurdering der alle momenter ved forholdet trekkes inn, både det som taler for og imot avkortning. Aktuelle momenter er forholdets art (hva har skjedd), hvor klanderverdig forholdet er osv. Bestemmelsen ble tilføyd fra og med reindriftsavtalen 2014/2015. LMD har uttalt følgende i sitt merknadsbrev til forskriftsendringen: «Dette er en særbestemmelse rettet mot Femunden reinbeitedistrikt, se reindriftsavtalen pkt. 4.1. Reindriftsmyndighetene skal foreta en avkortning i tilskuddet til Femunden dersom distriktet ikke følger gitte vilkår for utøvelsen av reindrift innenfor distriktets grenser, herunder gitte vilkår i avtale mellom Staten og grunneierne i domsområdet fra Høyesterett i Korssjøfjellssaken, Rt. 1988 s. 1217. Det kreves ikke at det foreligger skyld, det er tilstrekkelig at det er konstatert at distriktet har brutt vilkårene for bruken av området for at avkortning skal foretas. Hvordan avkortningen skal skje, vil være opp til statsforvalterens skjønn. Et minimum vil imidlertid være å dekke kompensasjonskrav i samsvar med inngåtte avtale med grunneierne i Korssjøfjellet.»