5. Reaksjoner overfor tilskuddsmottaker
Generelt
Forvaltningen har i medhold av pristilskuddsforskriften ulike reaksjonsmuligheter overfor tilskuddsmottaker. Reaksjonens karakter varierer ut fra hva slags overtredelse det dreier seg om og hvor alvorlig denne anses å være. Reaksjonsformen varierer fra retting av feilutbetalinger til tilbakeholdelse eller skjønnsmessig avkorting av tilskudd og til innkreving.
Retting av feilutbetaling
Generelt
Landbruksdirektoratets anledning til å rette feilutbetalinger av pristilskudd reguleres i pristilskuddsforskriften § 11:
«Landbruksdirektoratet kan rette feil i utbetalt pristilskudd ved etterbetaling eller krav om tilbakebetaling av tilskudd fra mottaker av pristilskudd.»
Som det følger av bestemmelsen kan feilutbetalinger rettes på to måter; ved etterbetaling av for lite utbetalt tilskudd, og ved krav om tilbakebetaling av for mye utbetalt tilskudd. Selv uten denne bestemmelsen ville forvaltningen hatt adgang til å korrigere feilutbetalinger på denne måten gjennom ulovfestet rett innenfor rettsområdet alminnelig pengekravsrett. Bestemmelsen har likevel en viktig funksjon ved at den synliggjør denne rettingsadgangen i pristilskuddssammenheng.
Etterbetaling
Etterbetaling er først og fremst aktuelt i tilfeller hvor det er blitt utbetalt for lite tilskudd og årsaken til feilutbetalingen skyldes forhold hos Landbruksdirektoratet. Dersom årsaken til feilutbetalingen skyldes forhold hos mottaker, er utgangspunktet at dette er hans egen risiko, og at etterbetaling ikke skal finne sted. Hvorvidt det i slike tilfeller skal etterbetales må vurderes konkret. Et moment av betydning vil være Landbruksdirektoratets retningslinjer knyttet til søknad om tilskudd. Dersom Landbruksdirektoratet for eksempel har utbetalt korrekt tilskuddsbeløp i henhold til søknad, vil mottaker som hovedregel ikke ha krav på etterutbetaling. Dette til tross for at mottaker ville ha mottatt et høyere tilskuddsbeløp dersom riktige opplysninger hadde vært gitt.
Tilbakebetaling
Krav om tilbakebetaling av tilskudd er aktuelt i situasjoner hvor mottaker har fått utbetalt for mye tilskudd. Hovedregelen er at for mye utbetalt tilskudd skal kreves tilbake. Dette gjelder uavhengig av om feilen skyldes forhold hos Landbruksdirektoratet eller mottaker, og uavhengig av om mottaker har innrettet seg i god tro. Ved utbetaling av for mye tilskudd har mottaker fått midler han ikke hadde krav på. Det forhold at vinningen var uberettiget, tilsier at tilbakebetaling bør skje. Hensynet til et korrekt oppgjør og til en sikker forvaltning av offentlige midler vil som et klart utgangspunkt veie tyngre enn hensynet til at mottaker har innrettet seg etter beløpets størrelse. Det kan imidlertid tenkes forhold som tilsier at krav om tilbakebetaling ikke skal fremmes. Dette beror på en konkret vurdering, og momenter av betydning vil blant annet være hvem feilen ligger hos, mottakers grad av aktsomhet og hvor lang tid som er gått siden utbetalingen.
Avkorting og tilbakeholdelse av tilskudd
Generelt
Landbruksdirektoratets adgang til å avkorte og tilbakeholde tilskudd reguleres i pristilskuddsforskriften § 12:
«Dersom mottaker uaktsomt eller forsettlig har gitt feil eller mangelfulle opplysninger i søknad, rapportering eller på annen måte, som har eller ville dannet grunnlag for en urettmessig utbetaling av tilskuddet, kan hele eller deler av pristilskuddet som tilfaller mottaker avkortes.
Dersom mottaker i henhold til Landbruksdirektoratets eller særlovsmyndighets vedtak driver eller har drevet sin virksomhet i strid med denne forskrift eller annet regelverk for jordbruksvirksomhet og håndtering av jordbruksvarer, kan hele eller deler av tilskuddet holdes tilbake inntil forholdet er rettet. Er det ved overtredelsen av slikt regelverk utvist grov uaktsomhet eller forsett, kan hele eller deler av tilskuddet som tilfaller mottaker avkortes.»
Første ledd regulerer avkorting av tilskudd ved feilopplysninger, men annet ledd regulerer tilbakeholdelse eller avkorting av tilskudd ved overtredelser av pristilskuddsforskriften eller annet regelverk.
Avkorting ved feilopplysninger
Dersom tilskuddsmottaker med uaktsomhet eller forsett gir feilopplysninger som danner grunnlag for urettmessig utbetaling av tilskudd, kan det medføre at tilskuddet reduseres helt eller delvis. Denne reduksjonen kalles avkorting. Likestilt med feilopplysninger regnes i denne sammenheng manglende opplysninger. Med dette menes at også mottaker som unnlater å melde fra om forhold som har betydning for retten til tilskudd, og som han er pålagt å melde fra om, rammes av bestemmelsen.
For å føre til avkorting må feilopplysningene være gitt med uaktsomhet eller med forsett. Tilskuddsmottaker opptrer uaktsomt når han ikke handler som en kyndig og omtenksom person i samme situasjon ville ha gjort. Det vil si at mottaker burde eller måtte ha forstått at opplysningene han gav, eller unnlot å gi, førte til en urettmessig utbetaling. Generelt stilles det strenge krav til aktsomhet for næringsdrivende. Som profesjonelle utøvere av sin næring må det forventes at de kjenner regelverket for pristilskudd, og de vil derfor sjelden anses for å være i god tro om feilutbetalinger. Det kan imidlertid tenkes eksempler på det motsatte. For eksempel kan beløpet avvike så lite fra det som er riktig at mottaker ikke kan klandres for ikke å ha reagert.
Forsett foreligger når mottaker med hensikt oppga feilopplysninger, eller unnlot å oppgi opplysninger, vitende om at dette ville føre til en urettmessig utbetaling. Både ved uaktsomhet og ved forsett har mottaker på en klanderverdig måte tilegnet seg høyere tilskudd enn vedkommende var berettiget til, og det er på dette grunnlag rimelig med en reaksjon i form av avkorting.
Hensikten med regelen om avkorting ved feilopplysninger er å bidra til at mottaker opptrer med tilstrekkelig grad av aktsomhet. Avkorting kan derfor ikke finne sted i tilfeller hvor mottaker i aktsom god tro gir uriktige opplysninger. Mottaker som ikke visste om feilen og oppdager den, kan således trygt varsle forvaltningen om feilen uten fare for å bli avkrevd mer enn det uriktige beløpet.
Dersom forvaltningen kommer til at mottaker uaktsomt eller forsettelig har gitt feil eller mangelfulle opplysninger, foretas det en konkret skjønnsmessig helhetsvurdering av om tilskuddet skal avkortes, og eventuelt hvor mye. Mottakers grad av skyld vil herunder være et relevant moment.
I tid kan man skille mellom situasjoner der forvaltningen er kjent med at tilskuddsbeløpet er uberettiget før det utbetales tilskudd, og situasjoner der dette først oppdages når beløpet allerede er utbetalt. Dersom forvaltningen finner grunnlag for avkorting før vedtak om tildelig av tilskudd fattes, fremgår dette av vedtaket. Der man allerede har fattet vedtak uten å være klar over at mottaker hadde gitt gale opplysninger, blir situasjonen en annen. Her må vedtaket om berettigelse av tilskuddet omgjøres etter forvaltningsloven § 35 og et nytt vedtak om avkorting må fattes. Det beløpet mottaker har fått utbetalt for mye, kan kreves tilbakebetalt eller bli motregnet i senere tilskuddsutbetalinger etter pristilskuddsforskriften § 13.
Tilbakeholdelse eller avkorting ved regelverksbrudd
Pristilskudd kan tilbakeholdes eller avkortes ved overtredelser av pristilskuddsforskriften eller annet regelverk. Mottaker må i så tilfelle drive eller ha drevet sin virksomhet i strid med pristilskuddsforskriften eller annet regelverk for jordbruksvirksomhet og håndtering av jordbruksvarer. Som hovedregel vil dette omfatte regelverk underlagt Landbruks- og matdepartementet og de underliggende etater. Unntaksvis vil imidlertid også regelverk underlagt andre forvaltningsorganer kunne være relevant. Det må presiseres at den alminnelige hovedregel er at de sanksjonsreglene som er hjemlet i det regelverk som er overtrådt skal benyttes. Av denne grunn må det utvises en viss forbeholdenhet med å la brudd på særlovgivning medføre reaksjon etter pristilskuddsforskriften § 12.
For å føre til reaksjon etter bestemmelsen må det aktuelle regelverksbrudd relatere seg til produsentens utøvelse av jordbruksdrift eller omsetningsleddets håndtering av jordbruksvarer. For eksempel vil ikke regelverk som kun regulerer mottakers forretningsvirksomhet gi grunnlag for reaksjoner, herunder nevnes brudd på helse-, miljøog sikkerhetsregler og arbeidsmiljøloven. Brudd på miljøregelverk vil derimot kunne medføre reaksjoner etter bestemmelsen.
Landbruksdirektoratet kan først treffe vedtak om tilbakeholdelse eller avkorting når det er konstatert regelverksbrudd. I tilfeller hvor det foreligger brudd på regelverk underlagt andre forvaltningsorganers ansvarsområde, vil først og fremst den aktuelle særlovsmyndigheten ha ansvar for tolkningen av regelverket. Det må således foreligge et vedtak om regelverksbrudd fra ansvarlig myndighet før Landbruksdirektoratet kan treffe vedtak om tilbakeholdelse eller avkorting.
Når det er konstatert regelverksbrudd, må det foretas en konkret skjønnsmessig helhetsvurdering av om regelverksbruddet skal føre til reaksjon etter bestemmelsen, og i tilfelle i hvilken grad. Herunder må det vurderes om reaksjonen skal skje i form av tilbakeholdelse eller avkorting, og hvor stor del av tilskuddet som skal holdes tilbake eller avkortes. Tilbakeholdelse er den mildeste reaksjonsformen, og kan brukes uavhengig av om mottaker var i god tro om regelverksbruddet. Denne reaksjonen innebærer at hele eller deler av pristilskuddet holdes tilbake inntil regelverksbruddet opphører. Reaksjon i form av avkorting kan bare skje i tilfeller hvor tilskuddsmottaker har begått regelverksbruddet med grov uaktsomhet eller forsett. Med grov uaktsomhet menes at mottaker har opptrådt særdeles klandreverdig, og med forsett menes at vedkommende begikk regelverksbrudd med vilje. Avkorting kan altså bare skje i spesielle tilfeller der mottaker sterkt kan bebreides for regelverksbrudd.
I vurderingen av om regelverksbruddet skal føre til reaksjon etter bestemmelsen, og i hvilken grad, legges det vekt på momenter som graden av skyld, overtredelsens varighet og størrelsen på urettmessig beløp. Det avgjørende vil i alle tilfeller være hvor alvorlig regelverksbruddet anses å være i pristilskuddssammenheng. Selv om et regelverksbrudd isolert sett kan oppfattes som svært alvorlig etter spesiallovgivningen er det ikke gitt at bruddet gir like sterk grunn til reaksjon i pristilskuddssammenheng.
Retting av feilutbetalinger
Generelt
Innkreving av tilbakebetalings- eller avkortingsbeløp reguleres i pristilskuddsforskriften § 13:
«Differansen mellom utbetalt beløp og berettiget tilskudd som følge av vedtak om tilbakebetaling etter § 11 eller avkorting etter § 12, kan kreves tilbakebetalt fra mottakeren eller motregnes i senere tilskuddsutbetalinger.
Krav fra offentlig myndighet som utspringer av mottakers jordbruksvirksomhet eller håndtering av jordbruksvarer kan motregnes i pristilskuddsutbetalinger til mottakeren.
Der mottakeren ikke var i aktsom god tro om utbetalingen, kan renter kreves fra det tidspunkt tilbakebetalingskravet er kommet fram til mottaker. Ved grov uaktsomhet eller forsett kan renter kreves fra tidspunktet for utbetalingen av det urettmessige tilskuddet. Rentefoten skal settes lik den rentefot som til enhver tid er fastsatt av Finansdepartementet i medhold av § 3 i lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m.»
I henhold til bestemmelsen kan innkreving skje ved to typetilfeller. For det første når det foreligger vedtak om tilbakebetaling etter pristilskuddsforskriften § 11. Dette gjelder tilfeller hvor det er utbetalt for mye tilskudd og dette rettes opp i ettertid ved krav om tilbakebetaling. For det andre kan innkreving skje når det foreligger vedtak om avkorting etter pristilskuddsforskriften § 12. Dette gjelder tilfeller hvor tilskuddet avkortes som følge av feilopplysninger eller regelverksbrudd, og avkortingen først skjer etter at tilskuddet er utbetalt.
Differansen mellom utbetalt beløp og berettiget tilskudd kan kreves inn på to ulike måter; ved krav om tilbakebetaling og ved motregning i senere tilskuddsutbetalinger. I bestemmelsens tredje ledd reguleres adgangen til å ilegge forsinkelsesrenter ved tilbakebetalingskrav.
Krav om tilbakebetaling
Både ved rettingstilfellene og ved avkortingstilfellene har tilskuddsmottaker fått utbetalt mer tilskudd enn vedkommende var berettiget til. For mye utbetalt tilskudd skal som hovedregel rettes ved at det fremmes krav om tilbakebetaling. Dette skjer ved utsendelse av faktura
Motregning
I stedet for å utstede faktura, kan forvaltningen motregne krav på differansen mellom utbetalt beløp og berettiget tilskudd i senere tilskuddsutbetalinger til mottaker. Med motregning menes at kravene regnes mot hverandre og faller på denne måten bort så langt de dekker hverandre. Denne form for innkreving kan i enkelte tilfeller være mer hensiktsmessig enn å utstede faktura, for eksempel i tilfeller hvor tilskuddsutbetaling er nært forestående eller hvor kravet er av en beskjeden størrelse.
Det er først og fremst Landbruksdirektoratets krav på tilbakebetaling av for mye utbetalt tilskudd som kan brukes til motregning. Andre krav fra offentlig myndighet som utspringer av mottakerens jordbruksvirksomhet eller håndtering av jordbruksvarer kan imidlertid også brukes til motregning, jf. annet ledd i bestemmelsen. Slike krav må i så tilfelle ha nær tilknytning til mottakers jordbruksvirksomhet eller håndtering av jordbruksvarer.
Andre offentlig myndigheter som har et krav de ønsker å benytte til motregning, må henvende seg til Landbruksdirektoratet med begjæring om slik motregning. Det må i begjæringen dokumenteres at det foreligger et krav som er egnet til motregning. Tilskuddsmottaker skal informeres om at slik henvendelse er gjort. Dersom grunnlag for motregning foreligger, utbetales ikke pristilskudd i den grad kravet dekkes.
Forsinkelsesrenter
I bestemmelsens tredje ledd hjemles Landbruksdirektoratets adgang til å ilegge forsinkelsesrenter ved krav om tilbakebetaling. Renten skal dels kompensere for kreditors tap ved å ikke få betaling i rett tid, og dels gjøre det mindre attraktivt å ta sjansen på å beholde et uberettiget beløp inntil det eventuelt blir krevd tilbake.
Det kan ikke ilegges renter i de tilfeller hvor mottaker var i aktsom god tro om feilutbetalingen. I slike tilfeller vil mottaker ikke være klar over misligholdet, og det vil derfor ikke fremstå som rimelig å kreve tilbakebetaling utover det vedkommende har fått for mye utbetalt. Det vil typisk gjelde situasjoner der Landbruksdirektoratet har gjort en feil ved utbetaling.
I tilfeller hvor mottaker ikke var i aktsom god tro kan det derimot ilegges renter fra det tidspunkt tilbakebetalingskravet er kommet frem til mottaker. Begrunnelsen for regelen er at mottaker i slike tilfeller burde forstått at krav om tilbakebetaling kunne bli fremsatt. Renteberegningen starter altså når mottaker mottar tilbakebetalingskravet. Når mottaker har utvist grov uaktsomhet eller forsett og således er sterkt å bebreide, kan det ilegges renter fra et enda tidligere tidspunkt. Det kan i slike tilfeller ilegges renter fra det tidspunkt utbetalingen av tilskuddet skjedde. I slike tilfeller kan altså rentene starte å løpe før tilskuddsmottaker visste at han måtte betale tilbake tilskudd.
Renten tilsvarer den til enhver tid gjeldende forsinkelserente fastsatt i medhold av lov om renter ved forsinket betaling, jf. lov av 17.12.1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m .